Nota: " Os documentos contidos nesta base de dados têm caráter meramente informativo. Somente os textos publicados no Diário Oficial estão aptos à produção de efeitos legais."


1 - Reforma Tributária - Versão Técnica
2 - PEC 41/03 - Comentada
3 - Manifestação dos Governadores
4 - Manifestação dos Secretários de Estado
5 - Cálculos de Impacto
6 - Relatório da Comissão de Constituição e Justiça
7 - Relatório da Comissão de Reforma Tributária
8 - Emendas a PEC 41/03
9 - Detalhamento da Votação Parlamentar
10 - Manifestações Parlamentares
11 - Emendas de Interesse da Região Centro Oeste
12 - Relatório da PEC 74- 03


1 - Reforma Tributária - Versão Técnica

REFORMA TRIBUTÁRIA PEC 41 2003 - VERSÃO TÉCNICA_5.ppt

2 - PEC 41/03 - Comentada

ANÁLISE DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO - 41/2003

Altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências.

Art. 1º Os artigos da Constituição a seguir enumerados passam a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 150 ....

§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão relativos a impostos, taxas ou contribuições só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição. " (NR)

Finalidade: retirar a competência estadual para conceder incentivos fiscais, reservando totalmente para União a política de desenvolvimento regional.

"Art. 153 ....

VII - grandes fortunas. " (NR)

Finalidade: permitir que o IGF seja implementado por lei ordinária, cujo quorum de aprovação é menor.

"Art. 155 ...

IV - propriedade territorial rural.

Finalidade: passar o ITR para a competência dos Estados. VIDE §6º do art. 155, na redação desta PEC. Arrecadação anual de 2001, foi R$189 milhões no país. No Centro-Oeste a média anual arrecadada foi R$15 milhões por Estado. É repartido em 50% com os municípios. Possui custos de administração e transferência que serão suportados pelos Estados.

§ 1º ....

IV - será progressivo e terá alíquotas definidas em lei complementar.

Finalidade: fixar a progressividade da tributação estadual sobre a transmissão, bem como unificar nacionalmente por lei complementar as alíquotas do imposto transmissão causa mortis e doações.

§ 2º ....

Finalidade: reformular o ICMS.

I - será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores, pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal, conforme definido em lei complementar;

Finalidade: aperfeiçoar o ICMS, com texto que reduza os questionamento judiciais acerta a compensação do imposto, a qual, por esta redação passa a ser limitada nos termos da Lei Complementar.

II - a não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação:

Finalidade: vedar benefícios fiscais no ICMS, pela supressão do termo "isenção".

IV - resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República, de um terço dos senadores ou de um terço dos governadores, aprovada por três quintos de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, internas e interestaduais;

Finalidade: é medida preparatória da constitucionalização da desoneração para exportação prevista na LC 87/96, permitindo fazer cessar as indenizações aos Estados pela supressão da competência do Senado fixar a alíquota de exportação para o ICMS.

V - terá alíquotas internas uniformes em todo o território nacional, por mercadoria, bem ou serviço, em número máximo de cinco, observado o seguinte:

Finalidade: retirar a competência dos Estados em conceder incentivos fiscais, vedando a existência de alíquotas estaduais diferentes das fixadas pelo Senado.

a) o regulamento de que trata o inciso VIII definirá a quais mercadorias, bens ou serviços serão aplicadas;

Finalidade: retirar a competência do Senado para fixar e especificar a quais operações e prestações serão aplicadas às alíquotas do ICMS.

b) a menor alíquota será aplicada aos gêneros alimentícios de primeira necessidade definidos em lei complementar e aos bens, mercadorias e serviços definidos no regulamento de que trata o inciso VIII, prevalecendo sua aplicação mesmo nas operações interestaduais;

Finalidade: falso favorecimento aos produtores de alimentos com a fixação da cobrança na origem para alimentos. Favorece muito mais os consumidores, vez que atualmente eles recebem os alimentos com crédito interestadual de 12% e vendem internamente com alíquota de 7%. Este dispositivo inverte a relação interestadual atual..

c) à exceção da alíquota prevista na alínea "b", não poderão ser inferiores à maior alíquota estabelecida para operações e prestações interestaduais;

Finalidade: mantém o tratamento constitucional atual que restringe a fixação da alíquota interna, determinando que ela não poderá ser inferior a alíquota interestadual.

d) aplicam-se às operações a que se refere o inciso IX, "a";
Finalidade: mantém o tratamento constitucional atual fixa a exigência do ICMS na importação mediante aplicação da alíquota interna.

VI - relativamente a operações e prestações interestaduais, será observado o seguinte:

Finalidade: Este inciso trata da repartição da receita do ICMS entre Estado de Origem e Estado de Destino, ou seja, regulamenta o funcionamento o PRINCÍPIO MISTO. Qualquer alteração no mesmo implica em alterar a regra de partilha do imposto em âmbito nacional.

a) o imposto será cobrado no Estado de origem, ressalvadas as hipóteses excepcionais previstas em lei complementar;

Finalidade: a alínea "a" visa aperfeiçoar a cobrança interestadual, especialmente estabelecendo mecanismo que inibirá a fraude por triangulação de nota fiscal em falsa operação interestadual, a qual formalmente é feita para dissimular vendas efetivamente internas a cada Estado.

b) caberá ao Estado de origem o imposto correspondente à aplicação da alíquota interestadual, não compreendendo, em sua base de cálculo, o montante do imposto sobre produtos industrializados, quando configure fato gerador dos dois impostos, nem o montante de imposto devido na forma da alínea seguinte;

Finalidade: estabelece a parcela do imposto que cabe ao Estado de Origem das mercadorias e serviços.

c) caberá ao Estado de localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre o montante que seria devido na operação ou prestação caso fosse interna, incluído o imposto sobre produtos industrializados em sua base de cálculo, e aquele devido pela aplicação da alíquota interestadual referido na alínea anterior;

Finalidade: estabelece a parcela do imposto que cabe ao Estado de Destino das mercadorias e serviços.

d) nas operações com energia elétrica e petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, será aplicada a alíquota interna e o imposto devido caberá integralmente ao Estado de localização do destinatário;

Finalidade: mantém o tratamento tributário atualmente previsto na Constituição, ou seja, o imposto de energia elétrica e petróleo cabe ao Estado onde forem consumidos, vez que o Estado de origem recebe royalties de 10% sobre a produção bruta mais ICMS do consumo que for realizado em seu território.

e) a lei complementar definirá a forma como o imposto devido a que referem as alíneas "c" e "d" será atribuído ao respectivo Estado de localização do destinatário e poderá vedar que esse imposto seja objeto de compensação com o montante cobrado nas operações e prestações anteriores e condicionar o aproveitamento do crédito fiscal a ele concernente para compensação com o montante devido nas operações e prestações seguintes ao seu pagamento;

Finalidade: autoriza a Lei Complementar disciplinar a forma de recolhimento do imposto para os Estados de Origem e Destino, bem como regular a forma de aproveitamento de crédito em cada caso.

f) somente será considerada interestadual a operação em que houver a efetiva saída de mercadoria ou bem do Estado de onde se encontrem para o Estado de localização do destinatário, assim considerado aquele onde ocorrer a entrega da mercadoria ou bem;

Finalidade: visa conceituar o que é uma operação interestadual, com vistas a definir em quais situações a partilha de imposto entre origem e destino deve ser realizada. Somente nos casos que atendam o conceito será partilhado o ICMS entre Origem e Destino.

VII - não será objeto de isenção, redução de base de cálculo, crédito presumido ou qualquer outro incentivo ou benefício fiscal ou financeiro que implique sua redução, exceto para atendimento ao disposto no art. 170, IX, hipótese na qual poderão ser aplicadas as restrições previstas na alíneas "a" e "b" do inciso II;

Finalidade: vedação incompleta aos conflitos tributários entre os Estados ("guerra fiscal"), vez que permitirá a concessão de incentivos orçamentários, hipótese em que os Estados mais ricos e com maior orçamento, prevalecem sobre os Estados mais pobres e de menor poder orçamentário. Este dispositivo favorece a região Sudeste, cujos Estados juntos detém 50,00% de todo o orçamento nacional dos Estados somados. Por este dispositivo os conflitos de desenvolvimento irão se resolver em favor dos Estados desenvolvidos, conforme demonstra a capacidade orçamentária de cada qual. A vedação também não abrange a concessão de anistia ou remissão, o que permite que os Estados usem o perdão de recolhimento do imposto como forma de incentivo fiscal, nesta situação se irá estimular a inadimplência, podendo resultar que Estados mais pobres perdam parte de sua receita, afetando seu equilíbrio financeiro e lhe retirando a capacidade de financiar pelo orçamento o desenvolvimento regional. Os maiores afetados são os Estados das regiões Norte e Centro-Oeste. Extingue todos os fundos estaduais que operem por crédito presumido ou outorgado, tais como FETHAB-MT, Fundos Para Cultura, Fundos de Equipamento da Segurança Pública e etc.

VIII - terá regulamento único, editado pelo órgão colegiado de que trata o inciso XII, "g", sendo vedada a adoção de norma autônoma estadual;

Finalidade: retira do Chefe do Poder Executivo Estadual, o poder regulamentar quanto ao imposto de sua competência. O dispositivo visa impedir que os Estados legislem sobre incentivos fiscais, vedando-lhes regulamentá-los. Matéria que contém controvérsia jurídica, vez que pode estar violando o pacto federativo, mediante redução da parcela de poder concedida aos Governadores de Estado (art. 18, 25, 84-IV e 60-§3º-I e III), problema que precisa ser suscitado na CCJ.

IX -....

a) sobre a entrada de bem ou mercadoria importados do exterior, a qualquer título, por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade, assim como sobre o serviço prestado no exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o domicílio ou o estabelecimento do destinatário da mercadoria, bem ou serviço;

Finalidade: visa por fim a demandas judiciais sobre a incidência do imposto na importação por pessoas físicas, esclarecendo que será exigido como forma de manter a competitividade do produto nacional onerado pelos impostos e o produto estrangeiro que não pode ser admitido sem pagá-los. A iniciativa é tímida, não resolvendo outros problemas do imposto, conforme abaixo serão sugeridas.

X -....

a) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurado o aproveitamento ou a manutenção do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores;
Finalidade: constitucionalizar a desoneração de produtos primários, sem tratar das perdas e créditos acumulados pelos Estados produtores de grãos, abrindo caminho para eliminar o fundo orçamentário de indenização por perdas com a Lei Kandir (LC 87/96, 102/00 e 115/02). O texto constitucional vigente oferece maior flexibilidade para administrar o desenvolvimento do país, vez que permite tributar insumos destinados ao exterior, impedindo a geração de empregos e indústrias no exterior.

XI - a instituição por lei estadual limitar-se-á a estabelecer a exigência do imposto;

Finalidade: retira do Poder Legislativo Estadual o poder legislar sobre o ICMS de competência dos Estados, bem como retira dos Estados a possibilidade de supletivamente realizarem uma política de desenvolvimento regional, autorizada pelo Constituinte originário nos termos do art. 43, 3-III, 187-I e 24-§3º. O dispositivo visa impedir que os Estados legislem sobre incentivos fiscais, retirando a Autonomia Federativa. Matéria de alta controvérsia jurídica, que poderá ser objeto de ADIN a ser impetrada por Estado ou Poder Legislativo Estadual, vez que pode estar violando o pacto federativo, mediante redução da parcela de poder concedida aos representantes estaduais do povo (art. 18, 25, 150-I e 60-§3º-I e III), problema que precisa ser suscitado junto a CCJ.

XII - ....

a) definir fatos geradores e contribuintes do imposto;

Finalidade: se a definição do fato gerador for feita por lei federal resta subtraído do Legislativo Estadual o poder legislar sobre o imposto de competência dos Estados, bem como retira dos Estados a possibilidade de supletivamente realizarem uma política de desenvolvimento regional, autorizada pelo Constituinte originário nos termos do art. 43, 3-III, 187-I e 24-§3º. O dispositivo irá impedir que os Estados definam os seus fatos geradores, retirando a Autonomia Federativa e prejudicando especifidades locais, tais como o ICMS GARANTIDO, ICMS MÍNIMO e etc. Matéria de alta controvérsia jurídica, que poderá ser objeto de ADIN a ser impetrada por Estado ou Poder Legislativo Estadual, vez que pode estar violando o Pacto Federativo, mediante redução da parcela de poder concedida aos representantes estaduais do povo (art. 18, 25, 150-I e 60-§3º-I e III), problema que suscitado junto a CCJ, foi rejeitado pelo Relator.
....

f) prever casos de manutenção de crédito, relativamente à remessa para outro Estado, de serviços e de mercadorias;

Finalidade: garantir manutenção do crédito do imposto, a ser suportado pelos Estados, podendo alcançar na exportação, aproximadamente R$14,0 bilhões/ano, montante que os Estados não tem condições de pagar sem suporte de um fundo federal. Este dispositivo prejudica a efetividade da política de comércio exterior, pois será meramente figurativo por falta de capacidade financeira dos Estados suportarem os créditos. Por fim, o problema da competitividade internacional não está no crédito do imposto e sim na infra-estrutura viária e custos de manipulação portuária.
....

g) dispor sobre as competências e o funcionamento do órgão colegiado integrado por representante de cada Estado e do Distrito Federal;

Finalidade: prever a existência do CONFAZ, dispor sobre a sua competência e forma de aprovação nacional dos incentivos fiscais.
....

h) definir os combustíveis e lubrificantes sobre os quais o imposto incidirá uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade;

Finalidade: reduzir o ICMS recolhido aos Estados, como forma compensatória do impacto da implantação da tributação federal pela CIDE - EC 33/01. Com este mecanismo, a fiscalização ficará concentrada nos Estados detentores de refinaria (AM, CE, BA, MG, RJ, SP, PR e RS), dificultando o controle e fiscalização de todos os demais Estados que passam a receber o imposto com perda do controle do trânsito dos combustíveis e e sem tributação da Margem de Valor Agregado existente entre a distribuição e o consumo.
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i) definir as bases de cálculo, de modo que o montante do imposto as integre, inclusive nas hipóteses do inciso IX;

Finalidade: visa esclarecer que o ICMS é sempre calculado por dentro, especialmente na importação, o que elimina eventual ganho de competitividade do produto importado em relação ao nacional, caso o produto estrangeiro fosse tributado por fora.
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j) prever regimes especiais ou simplificados de tributação, inclusive para atendimento ao disposto no art. 170, IX;

Finalidade: visa tratar das hipóteses em que se admite incentivo fiscal no ICMS. O artigo 170 somente faz referência a Empresa de Pequeno Porte não fazendo referência a Microempresa que ficará excluída, conjuntamente com a agricultura (Art. 179 e 187, I CF)
....

l) prever sanções aplicáveis aos Estados e ao Distrito Federal, ou aos seus agentes, por descumprimento da legislação do imposto, especialmente do disposto no inciso VII.

Finalidade: pode possuir duas aplicações: no texto original da PEC, vedar por completo a concessão de benefício fiscal e a retenção dos valores devidos ao Estado de destino; na redação alternativa que se propõe acima para o inciso VII, obrigar os Estados a cumprir os limites de concessão de incentivos e a não reter o imposto devido ao Estado de Destino.
....
....
§ 4º ....
....

II - nas operações interestaduais, com gás natural e seus derivados, e lubrificantes e combustíveis não incluídos no inciso I deste parágrafo, o imposto será repartido entre os Estados de origem e de destino, mantendo-se a mesma proporcionalidade que ocorre nas operações com as demais mercadorias;
....

Finalidade: reduzir o ICMS recolhido aos Estados, como forma compensatória do impacto da implantação da tributação federal pela CIDE - EC 33/01. Com este mecanismo, a fiscalização ficará concentrada nos Estados detentores de refinaria (AM, CE, BA, MG, RJ, SP, PR e RS), dificultando o controle e fiscalização de todos os demais Estados que passam a receber o imposto com perda do controle do trânsito dos combustíveis e e sem tributação da Margem de Valor Agregado existente entre a distribuição e o consumo.
....

§ 6º O imposto previsto no inciso IV:

Finalidade: fixar as características do ITR a ser cobrado pelos Estados. VIDE: inciso IV do art. 155, na redação desta PEC.
....

I - será regulado por lei complementar, sendo vedada a adoção de norma autônoma estadual;

Finalidade: retira do Poder Legislativo Estadual o poder legislar sobre o ITR de competência dos Estados. O dispositivo visa impedir que os Estados legislem sobre o imposto, retirando a Autonomia Federativa. Matéria de alta controvérsia jurídica, que poderá ser objeto de ADIN a ser impetrada por Estado ou Poder Legislativo Estadual, vez que pode estar violando o pacto federativo, mediante redução da parcela de poder concedida aos representantes estaduais do povo (art. 18, 25, 150-I e 60-§3º-I e III), problema que precisa ser suscitado junto a CCJ. Destaque-se não há possibilidade de conflito tributário pertinente a propriedade, a qual não tem mobilidade para ser objeto de "guerra fiscal".
....

II - será progressivo e terá alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas;

Finalidade: define a forma como a função social da propriedade será considerada na exigência do imposto (art. 5º, XXIII)
....

III - não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore, só ou com sua família, o proprietário que não possua outro imóvel;

Finalidade: atende ao disposto no art. 5º, XXVI e art. 184 da CF.
....

IV - será considerado instituído em todos os Estados e no Distrito Federal na data prevista na lei complementar de que trata o inciso I." (NR)
Finalidade: retira do Poder Legislativo Estadual o poder legislar sobre o ITR de competência dos Estados. O dispositivo visa impedir que os Estados legislem sobre o imposto, retirando a Autonomia Federativa. Matéria de alta controvérsia jurídica, que poderá ser objeto de ADIN a ser impetrada por Estado ou Poder Legislativo Estadual, vez que pode estar violando o pacto federativo, mediante redução da parcela de poder concedida aos representantes estaduais do povo (art. 18, 25, 150-I e 60-§3º-I e III), problema que precisa ser suscitado junto a CCJ. Destaque-se não há possibilidade de conflito tributário pertinente a propriedade, a qual não tem mobilidade para ser objeto de "guerra fiscal".
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"Art. 156 ....

§ 2º ....

III - poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel;

Finalidade: conferir ao ITBI, de competência dos municípios, possibilidade de gravar mais rigorosamente os imóveis de maior valor venal.
....

IV - poderá ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel." (NR)

Finalidade: conferir ao ITBI, de competência dos municípios, possibilidade de gravar mais rigorosamente os imóveis localizados em determinadas áreas ou exigir maior o menor imposto segundo a exploração que se faça do imóvel.
....

"Art. 158. ....

Finalidade: ajuste formal no texto da Constituição, feito em razão da transferência do ITR da União para os Estados. VIDE: inciso IV e §6º do art. 155 na redação conferida por esta PEC.
....

II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados;
....

Finalidade: mantém o mesmo percentual de repartição anteriormente garantido aos Municípios.
....

Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme critérios definidos em lei complementar." (NR)

Finalidade: retira da Constituição o critério de participação dos Municípios no produto da arrecadação de impostos federais, autorizando que Lei Complementar livremente fixe critérios diferentes dos atuais, que também podem ser mantidos. Permitirá que a Lei Complementar remaneje recursos de um Município para outro, conforme seja definido este ou aquele critério, sem no entanto, compensar eventuais reduções de receitas. Poderá ocorrer deslocamento de recursos de um Estado para outro, em razão da redução do volume devido aos seus Municípios.
....

"Art. 159. ....

Finalidade: criar mecanismo de financiamento para a política de redução das desigualdades regionais.

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e nove por cento na seguinte forma:
....

Finalidade: aumentar em dois por cento o volume de recursos que será repassado da União para os Estados.

d) dois por cento, destinado a fundo nacional de desenvolvimento regional, para aplicação em regiões menos desenvolvidas do País, nos termos da lei;
.....
Finalidade: aumentar em dois por cento o volume de recursos que será repassado da União para os Estados.

§ 3º Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos na lei complementar a que se refere o art. 158, parágrafo único." (NR)

Finalidade: retira da Constituição o critério de participação dos Estados no produto da arrecadação de impostos federais, autorizando que Lei Complementar livremente fixe critérios diferentes dos atuais, que também podem ser mantidos. Permitirá que a Lei Complementar remaneje recursos de um Estado para outro, conforme seja definido este ou aquele critério, sem compensar eventuais reduções de receitas. Poderá acontecer que o deslocamento de recursos de um Estado para outro, anule totalmente o aporte de recursos do fundo de redução das desigualdades regionais de que trata a letra "d" do inciso I do art. 159, na redação desta PEC.

"Art. 195.
....

IV - movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira.

Finalidade: transforma a CPMF em tributo permanente.
....

§ 12. A lei que instituir, em substituição total ou parcial da contribuição incidente na forma do inciso I, "a", do caput, contribuição específica incidente sobre a receita ou faturamento definirá a forma da sua não-cumulatividade.

Finalidade: autoriza a União instituir contribuição sobre o faturamento das empresas para financiar a previdência social cuja exigência poderá ser feita simultaneamente a incidência sobre a folha de pagamento.
....

§ 13. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais a contribuição incidente na forma do inciso I, "b", do caput, será não-cumulativa.

Finalidade: autoriza a União a tornar não cumulativo o PIS e COFINS. É uma faculdade.

§ 14. A contribuição prevista no inciso IV do caput:

I - terá alíquota máxima de trinta e oito centésimos por cento e mínima de oito centésimos por cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei;

Finalidade: fixa a alíquota da CMF (antiga CPMF)

II - não se sujeita ao disposto no art. 153, § 5º.

Finalidade: permitir a exigência da CMF (antiga CPMF) nas operações com ouro ativo financeiro, substituindo o IOF cuja arrecadação sobre o ouro é partilhada com Estados e municípios.

§ 15. Na hipótese do § 9º, a alíquota da contribuição de que trata o inciso I, "c", deste artigo, aplicável ao lucro das instituições referidas no inciso art. 192, I, não poderá ser inferior à maior das alíquotas previstas para as entidades a elas equiparadas e para as demais empresas." (NR)

Finalidade: determina que aos bancos de aplica a maior alíquota de CSLL - Contribuição sobre o lucro líquido. É preciso dimensionar o ganho de arrecadação, que poderá ser fonte de financiamento do fundo de desenvolvimento regional de que trata o §4º do art. 43 proposto anteriormente.

"Art. 203. ....
....

Parágrafo único. A União instituirá programa de renda mínima destinado a assegurar a subsistência das famílias de baixa renda, a ser financiado solidariamente e realizado por meio de convênio com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, na forma da lei complementar." (NR)

Finalidade: cria programa nacional de renda mínima, a ser financiado pelos Estados, porém sem indicar a novas fontes de recursos para as Unidades Federadas. É preciso dimensionar a despesa por habitante e verificar se os Estados possuem capacidade financeira para tanto.

Art. 2º O art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, no período de 2003 a 2007, vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados no referido período, seus adicionais e respectivos acréscimos legais.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma dos arts. 153, § 5o; 157, I; l58, I e II; e 159, I, "a" e "b", e II, da Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se referem o art. 159, I, "c" e "d", da Constituição." (NR).
Finalidade: liberar 20% do orçamento da União para aplicação desvinculada. Importante observar que a excessiva vinculação de receita não é situação exclusiva da União, atingindo todos os demais entes federados.

Art. 3º Ficam acrescentados os seguintes artigos ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:

"Art. 90. A lei complementar que disciplinar o imposto previsto no art. 155, II, da Constituição, com a redação dada por esta Emenda , disporá sobre o regime de transição, observado o seguinte:

Finalidade: definir as regras de transição e assegurar a neutralidade da reforma, confome pactuado no item 2 da Carta de Brasília. O dispositivo é muito deficiente e precisa ser efetivamente melhorado para alcançar concretamente o seu fim.

I - para efeito de aplicação do disposto no art. 155, § 2º, VI, "c", da Constituição, com a redação dada por esta Emenda, poderá prever a implantação gradual, por mercadoria, bem ou serviço, dessa exigência, no decurso do prazo de dois anos, contados do início da exigência do imposto na forma dada por esta Emenda;

Finalidade: fixa o prazo de dois anos, decorridos os quais o novo ICMS será implementado para todas as mercadorias, bem como estabelece possibilidade de exigência gradual da cobrança na origem.

II - fixará prazos máximos de vigência para incentivos e benefícios fiscais, definindo também as regras vigentes à época da concessão, que permanecerão aplicáveis;

Finalidade: fixar o fim dos incentivos fiscais atualmente vigentes.

III - poderá criar fundos ou outros mecanismos necessários à consecução da transição.

Finalidade: fundo destinado a assegurar a neutralidade da reforma para os entes da federação (item 2 da Carta de Brasília)

Parágrafo único. Na hipótese do inciso I, relativamente às operações e prestações interestaduais para as quais não se estabelecer a referida exigência, poderão ser mantidos os tratamentos previstos no art. 155, § 2o, VII, VIII e XI, da Constituição, com a redação anterior a esta Emenda." (NR)

Finalidade: garantir ultratividade das regras revogadas, ou seja, manter a aplicação do sistema atual em relação as operações e prestações não sujeitas ao regime de cobrança na origem.

"Art. 91. Relativamente ao imposto previsto no art. 155, II, da Constituição, para efeito de aplicação do disposto no inciso IV, § 2º, do mesmo artigo, com a redação dada por esta Emenda, até que nova resolução seja editada, ficam mantidos os percentuais estabelecidos para as alíquotas interestaduais vigentes na data da promulgação desta Emenda." (NR)
Finalidade: mantém as atuais alíquotas interestaduais do ICMS

"Art. 92. Fica vedada, a partir da promulgação da presente Emenda, a concessão ou prorrogação de isenções, reduções de base de cálculo, créditos presumidos ou quaisquer outros incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros relativamente ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição." (NR)

Finalidade: retirar imediatamente a competência dos Estados conceder incentivos fiscais, independentemente da implementação de política de desenvolvimento regional.

"Art. 93. Enquanto não iniciar a exigência da contribuição social prevista no art. 195, IV, da Constituição, permanecerá em vigor a Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996, e suas alterações, e a contribuição provisória por ela instituída manterá a alíquota de trinta e oito centésimos por cento.
Finalidade: manter a alíquota atual da CPMF, até a edição que a lei que intituir a CMF seja edita.

Parágrafo único. A contribuição prevista no art. 195, IV, observará o disposto no art. 85 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias." (NR)

Finalidade: atribuir a CMF (nova CPMF) as mesmas características da CPMF, especialmente quanto as hipóteses de incidência, imunidades, isenções, fatos geradores e forma de exigência.

Art. 4º Os incisos I, II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI e XII do § 2º e o inciso II do § 4º do art. 155 da Constituição, com a redação dada por esta Emenda, somente produzirão efeitos na data definida na lei complementar de que trata o inciso XII do § 2º do mesmo artigo, observando a redação dada por esta Emenda.

Finalidade: adiar a implementação efetiva da reformulação do ICMS, até que a Lei Complementar de que substituirá a Lei Kandir (LC 87/96) seja editada.

Art. 5º O inciso IV e o § 6º do art. 155 da Constituição, com a redação dada por esta Emenda, somente produzirão efeitos a partir de 1º de janeiro do ano subseqüente ao da promulgação da lei complementar de que trata o inciso I do § 6º do mesmo artigo.
Finalidade: transferir imediatamente o ITR para os Estados.

Art. 6º Ressalvado o disposto nos arts. 4º e 5º, esta Emenda entra em vigor em 1º de janeiro do ano subseqüente ao de sua promulgação.

Finalidade: implementar imediatamente o novo sistema.

Art. 7º Ficam revogados:

Finalidade: revogar dispositivos conflitantes.

I - o inciso I do art. 161 da Constituição e o inciso II do § 3º do art. 84 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias;

II - a alínea "e" do inciso XII do § 2º e o inciso III do § 4º do art. 155 da Constituição, a partir da produção dos efeitos dos dispositivos a que se refere o art. 4º;

III - o inciso VI e o § 4º do art. 153 da Constituição, a partir de 1º de janeiro do ano subseqüente ao da promulgação da lei complementar de que trata o art. 155, § 6º, I, da Constituição, com a redação dada por esta Emenda.

3 - Manifestação dos Governadores

. Carta de Brasília
. Carta de Cuiabá
. Carta de Goiânia
. Carta de Belo Horizonte


Carta de Brasília

Os governadores do Distrito Federal e dos Estados de Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, reunidos em Brasília, em 13 de agosto de 2003, expressam suas posições e preocupações sobre a Reforma Tributária, reiteram apoio à Reforma Previdenciária e reafirmam suas posições quanto à segurança pública, nos seguintes termos:
REFORMA TRIBUTÁRIA

1- Incentivos Fiscais

A política de inclusão social, para que tenha plena eficácia, requer crescimento econômico sustentado, alicerçado em investimentos contínuos, tanto públicos como privados, em volume suficiente para atender as demandas sociais;
A política de incentivos fiscais cumpre este objetivo porque é indutor de investimentos privados, é equalizadora da concorrência e é redutora de desigualdades regionais.
É indutora porque o investimento privado está fora do controle governamental uma vez que depende única e exclusivamente da decisão do seu detentor. O máximo que o Governo pode fazer é criar condições para que o investimento ocorra, e é exatamente isso que os Governos Estaduais vêm fazendo com a política de incentivos fiscais, que se tem revelado poderoso instrumento do desenvolvimento regional.
É equalizadora da concorrência porque produzir nas regiões menos desenvolvidas implica aumento de custos, uma vez que nelas não ocorrem externalidades, tais como mão de obra qualificada, grande mercado consumidor, proximidade dos fornecedores, dos portos e pontos de logística. Assim sendo, os incentivos favorecem condições igualitárias para que haja uma concorrência saudável entre os produtores.
É redutora das desigualdades regionais porque desconcentra o fluxo de investimentos, distribuindo-o por todas as regiões do país.
A política de incentivo fiscal adotada na Região Centro-Oeste contribuiu para as elevadas taxas de crescimento econômico regional, muito superiores a média nacional, temendo-se que a eliminação dos incentivos fiscais provoque a estagnação do fabuloso potencial desenvolvimentista efetivamente verificado.
A “Guerra Fiscal” é uma distorção inconfundível com a saudável e correta política de incentivos fiscais, instrumento de desenvolvimento utilizado mundialmente. Os conflitos tributários e as distorções decorrentes da “Guerra Fiscal” podem ser corrigidos por meio de limites e regras legais que preservem o fim desenvolvimentista a que se destina.
Relativamente a manutenção dos incentivos fiscais, inclusive aqueles concedidos para financiamento da cultura, esportes, programas sociais e infra-estrutura rodoviária, portuária e habitacional, deve ser observada a segurança jurídica a ser garantida, sob risco de responsabilização dos Governos Estaduais, ruptura de contratos firmados, descontinuidade dos investimentos e prejuízo para a imagem internacional do País.
Reafirmam a necessidade de manutenção por quinze anos dos incentivos fiscais já concedidos ou a serem concedidos até a implementação do fundo nacional de desenvolvimento regional, bem como um período mínimo de três anos de transição para concessão de incentivos fiscais com novas regras com previsão constitucional que estabeleça limites, prazos atividades e a forma de desvinculação dos recursos empregados para este fim.

2- Compartilhamento de Receitas

O compartilhamento de receitas tributárias é um traço histórico do modelo federativo brasileiro, que recebeu tratamento especial pelo Constituinte de 1988, preocupado com a descontração das receitas públicas e fortalecimento das ações públicas mais próximas do cidadão.
A partilha das receitas tributárias deve ser ampla, abrangendo os tributos e contribuições totais da União. Vale ressaltar que já existe acordo com o Governo Federal, em relação à destinação de 25% da arrecadação da CIDE aos Estados.

3- Ressarcimento da Desoneração de Exportações

O ressarcimento das perdas tributárias impostas aos Estados para fins de estímulo ao comércio exterior e captação de divisas internacionais que equilibram as reservas internacionais brasileiras deve ser ajustado ao real montante das exportações efetivamente realizadas e, suportado por recursos sustentáveis, provenientes de fontes e critérios claros e formalmente definidos. Já há acordo com o Governo Federal.

4- Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional

O Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional deve contar com aporte de recursos suficientes para o seu mister, uma vez que o volume proposto é muito tímido para os fins a que se destina, contando com recursos a serem distribuídos a todo País em valor equivalente a metade do que os Governos Estaduais da Região Centro-Oeste destinam ao fomento do desenvolvimento regional.
É necessária a especificação Constitucional da distribuição dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, assegurando-se 30% para a Região Nordeste (incluindo Espírito Santo), 30% para a Região Norte; 30% para a Região Centro-Oeste e 10% a serem definidos.

5- Fundos Estaduais

Os Fundos Estaduais não podem ser suprimidos, vez que desempenham relevante papel para as políticas públicas em curso.

6- Desvinculação das Receitas Estaduais

A desvinculação de 20% das receitas estaduais até 2007, sem prejuízo dos recursos destinados aos municípios, saúde e educação, excluindo-se da base de cálculo das vinculações os valores pertinentes ao serviço da dívida pública estadual.

7- Ressarcimento das Perdas Decorrentes da Reforma Tributária

O equilíbrio fiscal dos Estados deve ser assegurado por mecanismos que garantam a efetividade do ressarcimento integral das eventuais perdas decorrentes dos efeitos das alterações no Sistema Tributário Nacional.

8- Agência de Desenvolvimento Regional do Centro-Oeste

Sabedores de que o projeto de criação da Agência de Desenvolvimento da Região Centro-Oeste encontra-se paralisado, em virtude dos trâmites burocráticos, reiteramos a necessidade de agilização da sua implementação, conforme compromisso firmado pelo excelentíssimo senhor Ministro Chefe da Casa Civil da Presidência da República, deputado Jose Dirceu, em nome do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, por ocasião da reunião de Governadores do Centro-Oeste, realizada em Goiânia-GO.

9- Outros Pontos

9.1 - Urge a revisão dos critérios atuais de distribuição do Fundo de Participação dos Estados, uma vez que ignora as necessidades decorrentes da extensão territorial, a renda per capita e a população efetivamente existente nas Regiões.
9.2 - A tributação pela menor alíquota deve ser extensiva aos insumos e equipamentos necessários à sua produção, pois, do contrário, ocorrerá prejuízo decorrente do acúmulo insuportável de créditos do imposto.
9.3 – Preservação dos níveis atuais das diferentes alíquotas interestaduais que permitem maior volume de receita para as regiões de menor desenvolvimento econômico, mantendo-se a atual proporção entre as alíquotas interestaduais e internas.
Brasília (DF), 13 de agosto de 2003.
Joaquim Roriz
Governador do Distrito Federal
Marconi Ferreira Perillo Júnior
Governador de Goiás
Blairo Maggi
Governador do Mato Grosso
José Orcírio Miranda
Governador do Mato Grosso do Sul

Carta de Cuiabá

Encontro dos Governadores
Carta de Cuiabá
Fev/ 2003

Os estados da Região Centro-Oeste, são capazes de contribuir na produção de alimentos para o combate à fome no Brasil com crescimento econômico, geração de emprego e renda, bem como somar significativamente para superavits da balança comercial brasileira, preservando o meio ambiente.

No entanto todos os esforços para o crescimento produtivo não tem sido compensado pela redistribuição dos frutos desta riqueza, sendo vítimas históricas de desigualdades regionais.

Diante disto, os governadores do Centro Oeste, no encontro de Cuiabá, decidem:

1) Constituir um Fórum Permanente dos Governadores do Centro Oeste, com o objetivo de defender os interesses comuns e o desenvolvimento econômico e social da região.
2) Estimular as bancadas estaduais no Congresso Nacional a atuar de forma supra-partidária na discussão das propostas de reforma em discussão no Parlamento Federal.
3) Estabelecer cronograma de reuniões bimestrais dos Governadores e que simultaneamente se reunirão os parlamentares dos estados, sendo a próxima no Mato Grosso do Sul.
4) Aprovar a decisão política do Governo Federal em propor as reformas Tributária e Previdenciária de acordo com princípios norteadores que preservem os interesses da região:

Em relação à reforma tributária:

-Reforma ampla, que trate de todos os tributos (federais, estaduais e municipais), e de outras questões de interesse econômico e social, como: desenvolvimento regional, vinculações das receitas, dívida pública.
-A Reforma Tributária deve ser casada com um Programa de Desenvolvimento Regional, patrocinado pelo governo federal, pois com o fim dos benefícios fiscais os Estados em desenvolvimento perderão o seu principal instrumento de atração de novos investimentos ficando fadados à estagnação e até à perda de empreendimentos já instalados.
-Restauração e reserva da base de tributação das esferas tributantes, com uniformização nos padrões mundiais de maior tributação na renda:
- União: Renda, Comércio Exterior e Regulatórios
- Estados: Consumo (mercadorias e serviços)~
- Municípios: Serviços (listados) e Propriedade
-Não cumulatividade (fim da tributação em cascata)
-Simplificação da Legislação
-Redução da regressividade do tributo
-Tornar o produto nacional mais competitivo (desoneração)
-Legislação nacional
-Regulamento único de competência conjunta dos Estados e Distrito Federal (CONFAZ)
-Não desonerar determinados fatos ou pessoas mediante disposição constitucional
-Receita devida ao Estado de destinação da mercadoria ou serviço (Princípio de Destino)
-Nas operações e prestações entre contribuintes, o Estado de destino é o responsável pela exigência do imposto, sem prejuízo da substituição tributária (sistema alfandegado, sem Fundo ou sistema de barquinho)
-Implementação do princípio de destino em dez anos, com regressão das alíquotas interestaduais em 1/10 ao ano
-Regressão dos tributos da União sobre a base de consumo em 1/10 ao ano, vedada a ampliação ou nova instituição, com migração gradativa para a renda da pessoa jurídica

Fundo de Desenvolvimento Nacional:
-Objetivo: redução das diferenças regionais com estímulo à agregação de valor econômico nos Estados em desenvolvimento
-Recursos do Fundo: 30% da receita dos tributos federais, não compartilhados no FPE, incidentes sobre a base de consumo (aprox. R$ 24 bi/ano), mais uma parcela dos tributos regulatórios
-Destinação: investimentos em infra-estrutura dos Estados menos desenvolvidos (NO, NE e CO), subsídios para investimentos privados e manutenção dos empregos como forma de compensação de incentivos fiscais extintos com a Reforma
-Critérios para destinação: índices calculados com base no inverso da agregação de valor econômico
-Administração: pelos Estados e fiscalizada pelo Banco Central
-Benefícios fiscais de tributos federais: criação de incentivos fiscais federais, orientados por um programa de desenvolvimento regional, para empreendimentos prioritários nos Estados em desenvolvimento
Os governos estaduais necessitam maior flexibilidade para a gestão da receita, que está demasiadamente vinculada ao serviço da dívida.
-Os Estados eficientes na arrecadação merecem ser premiados no fluxo da dívida, com fixação de limite econômico para pagamento e não apenas % da RLR
-Alterar forma de cálculo da RLR
-Instituir limitação constitucional dos repasses aos Poderes.
Fundo de Participação dos Estados
-A reforma tributária é o momento adequado para redefinição dos critérios de distribuição do FPE, de forma a fazer justiça principalmente aos Estados da Região Centro-Oeste que foram os mais prejudicados na edição da LC 62/89
-Os critérios podem ser os mesmos do CTN utilizados no passado
-Para a implementação da nova regra pode se estabelecer período de transição com regras que amenizem eventuais perdas de alguns Estados
-Destinar parcela dos tributos regulatórios, o que inibiria a utilização destes como arrecadatórios
Exportações:
-O sistema do Fundo Orçamentário da LC 102/00 (alteração da Lei Kandir) não premia o Estado exportador, pelo contrário estimula a não exportação, já que o Fundo é fixo e não remunera de acordo com as exportações vigentes
-Para os Estados incentivarem as exportações é necessário criar um novo fundo com distribuição vinculada diretamente ao volume de exportações de cada Estado
-A União ressarcir aos Estados e Distrito Federal o passivo de créditos acumulados gerados em decorrência das exportações
-Rateio do FPEX pelo total das exportações, inclusive produtos primários e semi-elaborados

Em relação a reforma previdenciária:

Capitalização
-Securitização da dívida ativa tributária
-Privatizações, se houver
-Ampliação da idade mínima e aumento do tempo de serviço
-Igualar a idade mínima entre homens e mulheres
-Redução do limite de comprometimento com o serviço da dívida, convertendo a redução em capitalização do sistema
-Contribuição de inativos
·Regras de transição de um sistema para outro respeitando os direitos adquiridos
·Fim da paridade de reajuste entre ativos de inativos
·Não-cumulatividade de benefícios e fim das incorporações
·Déficit atual suportado pelo Tesouro
·Estabelecer regras uniformes de concessão, com a centralização da concessão de aposentadorias no gestor do sistema
·Encontrar fontes alternativas de recursos
·Alíquotas diferenciadas para situações específicas
·Criação do teto para benefício e contribuição ao sistema geral (público) e adoção facultativa de sistema de previdência complementar

Em relação a dívida pública

-Propor o uso da Receita Líquida Real:
-Para cálculo do limite de endividamento previsto na LRF
-Para fins de quantificação do valor do serviço da dívida
-Compreenda a dedução do serviço da dívida extra-limite referente a empresas, autarquias e órgãos extintos e em liquidação

Em relação a outros pleitos tributários e administrativos:

-Ressarcimento aos Estados de perdas ocorridas no Imposto de Renda e IPI (base de cálculo de transferências constitucionais), decorrentes de benefícios concedidos pela União quanto ao PIS/COFINS, PIS-PASEP, Privatização de Estatais Federais.
-Composição da base de cálculo das transferências constitucionais: fixação de regra que inclua na composição da base de calculo os valores do Imposto de Renda e IPI compensados por regras contidas em Medidas Provisórias, leis e outros.
-CIDE: destinação para as unidades da federação do produto da arrecadação da CIDE, mediante regulamentação da alínea “c” do inciso III, do parágrafo quarto do artigo 177 da Constituição Federal. Repasse de 25% para os Estados e Distrito Federal a partir de 2004, conforme regulamentação aprovada pelo Congresso e vetada pelo Governo.
-Teto e sub-teto: conclusão da reforma administrativa, com estabelecimento de teto para a remuneração no serviço público e sub-tetos para os Estados e Distrito Federal.
-Estoque da dívida: alteração da Resolução 40 do Senado com objetivo de definir indexador para cálculo dos estoques das dívidas dos Estados (buscar eliminação do IGP-DI vinculado ao dólar).
-Fundos de aposentadoria: capitalização dos fundos de aposentadoria com parcela do pagamento

Em relação ao desenvolvimento regional do Centro-Oeste

-Irrigação: gestões para prorrogação de destinação percentual (20%) para Região Centro-Oeste, em relação ao resto do País.
-Criação da Agência de Desenvolvimento do Centro-Oeste: gestões para sua efetivação.
-Política de desenvolvimento para o Centro-Oeste: medidas na União para beneficiar a produção, industrialização e atração de investimentos para a Região.
-Administração tributária mais equânime entre os Estados da Região Centro-Oeste: proposta de equalizar e eliminar as diferenças de alíquotas de impostos (ICMS, IPVA e outros), passo primordial para a criação do Mercoeste (Mercado Comum do Centro-Oeste.
Não existe República forte com Estados fracos. Não existe democracia consolidada sem república vigorosa. E esta só se assenta sobre um sistema federativo fundamentado em pacto efetivo e mais justo entre os Estados. Aqui deve residir o espírito das reformas em discussão.


José Orcirio Miranda dos Santos Marconi Perillo Júnior
Governador do Mato Grosso do Sul Governador de Goiás


Blairo Borges Maggi Joaquim Roriz
Governador do Mato Grosso Governador do DistriDistrito Federal

Carta de Goiânia
ENCONTRO DOS GOVERNADORES DO CENTRO-OESTE
CARTA DE GOIÂNIA
maio/2003
Os Governadores do Distrito Federal e dos Estados de Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, reunidos em Goiânia, em 12 de maio de 2003, expressam sua satisfação com a presença do Excelentíssimo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República, José Dirceu de Oliveira e Silva, e do Secretário do Desenvolvimento do Centro-Oeste do Ministério da Integração Nacional, Alexandre Luiz César.
Afirmam os representantes do Governo Federal, com ênfase o Ministro da Casa Civil, a firme decisão do Senhor Presidente da República em apoiar, criar e instalar a Agencia de Desenvolvimento do Centro-Oeste, assegurando que sua modelagem ocorrerá em aproximadamente 60 (sessenta) dias. É uma importante vitória do Centro-Oeste.
Os Governadores signatários expressam, também, as suas posições e preocupações sobre a Reforma Tributária, e reiteram seu apoio à Reforma Previdenciária e suas posições quanto a Segurança Pública, nos seguintes termos:
A – REFORMA TRIBUTÁRIA
1 – Afirmam sua posição no sentido de manter o processo de desenvolvimento econômico dos Estados da região e reiteram a disposição de defender o respeito à plena competência legislativa em matéria tributária, em especial às políticas de incentivos fiscais, conferida pela Constituição às Unidades Federativas;
2 – Os Governadores do Centro-Oeste externam sua apreensão com a proposta de extinção dos incentivos e benefícios fiscais e sua preocupação ante a pretensão de submeter o desenvolvimento econômico da região ao Fundo de Desenvolvimento contido no projeto de Reforma Tributária, com objetivo de compensar a eliminação dos incentivos fiscais. Esta posição se deve principalmente à timidez dos recursos propostos para o Fundo;
3 – Evidenciam que a adoção de tributação dos gêneros alimentícios de primeira necessidade com menor alíquota deve ser acompanhada de carga tributária idêntica sobre insumos agrícolas e bens de produção destinados ao setor agropecuário;
4 – Os Governadores firmam a convicção da importância de garantir os contratos de incentivos e benefícios fiscais anteriormente pactuados pelos Estados conforme posição idêntica do Presidente Lula e fala do Ministro José Dirceu ontem em Goiânia;
5 – Pleiteiam a constitucionalização do Fundo da Lei Complementar nº 87/96, ajustando-o ao real valor das exportações, pela razão de que esta desoneração das exportações prejudica os Estados produtores que ficam somente com o ônus, não fazendo jus ao que lhe é efetivamente devido;
6 – Defendem a repartição com os Estados e Distrito Federal das receitas advindas da CIDE - combustível e da CPMF, e a revisão urgente e imediata, dos critérios de distribuição do FPE.
B - REFORMA PREVIDENCIÁRIA
1 – Reiteram o seu apoio à Reforma Previdenciária e à criação de Teto e Sub-teto da remuneração de servidores ativos e inativos e de seus pensionistas buscando acabar com os super salários;
2 – Pugnam, ainda pela Criação de um Fundo de Equalização Previdenciária, montado com parte dos recursos destinados ao pagamento da dívida dos Estados com a União, a ser utilizado na Capitalização dos Fundos de Previdência dos Estados;
3 – Entendem que deve ser consignada na Constituição autonomia aos entes federativos para, através de Legislação Complementar dispor sobre os seus Regimes Próprios e Previdência Complementar.
C - SEGURANÇA PÚBLICA
Aprovam a criação de um Sistema Único de Segurança Pública, com alocação de recursos financeiros permanentes e em volume compatível com as necessidades, e, também, a efetiva contribuição da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios.
D – FRENTE PARLAMENTAR DO CENTRO-OESTE
A partir deste momento os Governadores da Região se empenharão ainda mais em em estreitar a articulação e o diálogo com os Parlamentares da Frente Parlamentar do Centro-Oeste de forma suprapartidária, numa unidade de espírito público com vistas aos interesses maiores da Região e do País.
Joaquim Roriz
Governador do Distrito Federal
Marconi Ferreira Perillo Júnior
Governador de Goiás
Blairo Maggi
Governador do Mato Grosso
José Orcírio Miranda
Governador do Mato Grosso do Sul

Nordeste – GOVERNADORA WILMA DE FARIA
Centro-Oeste – GOVERNADOR MARCONI PERILLO
Norte – GOVERNADOR EDUARDO BRAGA
Sudeste – GOVERNADOR AÉCIO NEVES
Sul – GOVERNADOR GERMANO RIGOTTO
Carta de Belo Horizonte

RESUMO DAS PROPOSTAS APRESENTADAS PELOS GOVERNADORES DURANTE REUNIÃO EM BELO HORIZONTE – MG:

1. FUNDO DE COMPENSAÇÃO ÀS EXPORTAÇÕES. Apoio à desoneração das exportações com a garantia de ressarcimento integral aos Estados, com a definição das fontes que capitalizarão (integrarão) o fundo, sendo que 25% destes recursos serão transferidos aos Municípios.
2. CIDE – Nos termos do acordo firmado no final de 2002 por todos os líderes partidários no Congresso Nacional. Transferência de 25% dos recursos arrecadados para investimentos em infra-estrutura nos Estados.
3. CPMF – alíquota de 0,18% a 0,38%, sendo que 0,08% serão transferidos aos Estados e 0,02% aos Municípios, a partir de 2004.
4. PASEP – Respeitando o princípio constitucional da imunidade recíproca, os recursos do PASEP deverão ser utilizados para composição dos fundos estaduais de previdência.
5. DRE – Isonomia no tratamento conferido à União, em relação à DRU, com o compromisso de que não haverá redução de investimentos em políticas sociais.

Em, 14 de julho de 2003.

4 - Manifestação dos Secretários de Estado

CARTA DE BRASÍLIA

Os Secretários de Fazenda, Finanças e Tributação e o Gerente de Receita dos Estados e do Distrito Federal, reunidos em Brasília, DF, em 19 de agosto de 2003, após analisarem o texto substitutivo do relator referente à PEC 41/03, firmaram entendimento que o sucesso da Reforma Tributária depende do atendimento dos seguintes aspectos não suficientemente contemplados no relatório:

I - questões pontuadas pelos Governadores, representantes das regiões, na Carta de Belo Horizonte datada de 14 de julho de 2003, quais sejam:

“1. FUNDO DE COMPENSAÇÃO ÀS EXPORTAÇÕES. Apoio à desoneração das exportações com a garantia de ressarcimento integral aos Estados, com a definição das fontes que capitalizarão (integrarão) o fundo, sendo que 25% destes recursos serão transferidos aos Municípios.

2. CIDE – Nos termos do acordo firmado no final de 2002 por todos os líderes partidários no Congresso Nacional. Transferência de 25% dos recursos arrecadados para investimentos em infra-estrutura nos Estados.

3. CPMF – alíquota de 0,18% a 0,38%, sendo que 0,08% serão transferidos aos Estados e 0,02% aos Municípios, a partir de 2004, inclusive.

4. PASEP – Respeitando o princípio constitucional da imunidade recíproca, os recursos do PASEP deverão ser utilizados para composição dos fundos estaduais de previdência.

5. DRE – Isonomia no tratamento conferido à União, em relação à DRU, com o compromisso de que não haverá redução de investimentos em políticas sociais.”.

II – que o ITCD permaneça na competência plena dos Estados e que o ITR, caso transferido para os Estados, seja de sua plena competência;

III – que não haja compensação de tributos federais com os impostos que compõem a base do FPE e FPM;

IV – assegurar a participação facultativa dos Estados no programa de renda mínima.

Os demais pontos apresentados no relatório continuam sendo analisados pela equipe técnica dos Estados para novas discussões e posicionamentos.

Brasília, DF, 19 de agosto de 2003.

4.1 Manifestação dos Secretários da Região NO, NE e CO.

Manifestação dos Secretários da Região NO NE e CO.doc

5 - CÁLCULOS DE IMPACTO

REFORMA TRIBUTÁRIA - PEC 41_03 - PERDAS - SIMULAÇÃO TOTAL - 3.0.xls

6 - Relatório e Emendas

. Relatório
. Emendas

COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE REDAÇÃO
PROPOSTA EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 41, DE 2003.

I - RELATÓRIO

Vem a esta Comissão, na forma regimental, para apreciação prévia de admissibilidade, a Proposta de Emenda Constitucional nº 41, de 2003, de iniciativa do Poder Executivo.
Justifica-se o feito, em síntese, com o objetivo de "estimular a atividade econômica e a competitividade do País, através da racionalização e simplificação dos tributos, e promover a justiça social, desonerando as pessoas de menor renda e ampliando a progressividade do sistema" e, ao mesmo tempo, "mantendo a arrecadação nas três esferas de governo e fortalecendo a Federação", conforme expresso no E.M.I. nº 84/MF/C.Civil, de 30 de abril de 2003.
A proposição se materializa em pouco mais de sessenta alterações, adições ou supressões de dispositivos constitucionais, no interior de oito artigos do texto básico da Constituição Federal em vigor e de mais seis artigos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
As medidas propostas afetam, no âmbito do Sistema Tributário Nacional, e do financiamento da Seguridade Social, os parâmetros constitucionais atinentes à conformação ou à distribuição de nove tributos, sendo cinco impostos e quatro contribuições sociais, e apenas à distribuição de mais dois impostos, ao que se acresce a desvinculação parcial e temporária da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, presentes ou futuros. Além disso, no âmbito da assistência social, oferece-se sede constitucional à idéia do programa de renda mínima.
O imposto sobre grandes fortunas (IGF), de competência da União, ganharia condições de maior agilidade normativa com a supressão proposta, no art. 153, VII, da menção expressa à exigência de lei complementar.
O imposto territorial rural (ITR), de competência da União, passaria à competência dos Estados e do Distrito Federal, em favor dos quais se consideraria instituído a partir de primeiro de janeiro do exercício seguinte ao da entrada em vigor da Lei Complementar federal vocacionada a corporificar as respectivas normas, vedada a edição de norma autônoma estadual, sem prejuízo da partilha, em favor dos Municípios onde se situem os bens, de cinqüenta por cento da arrecadação, devendo assumir obrigatoriamente feição progressiva, conforme as inserções propostas de inciso IV e § 6º no art. 155 e adequação no art. 158, II, e as cláusulas de vigência e de revogação propostas respectivamente no art. 5º e no art. 7º, III, da PEC em foco.
O imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos (ITCD), de competência estadual, deveria assumir, igualmente, feição obrigatoriamente progressiva, e suas alíquotas, hoje estabelecidas na lei estadual, respeitando a alíquota máxima fixada pelo Senado Federal, passariam a ser definidas em lei complementar federal, conforme a alteração proposta para o art. 155, § 1º, IV.
O imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos e sua aquisição (ITBI), de competência municipal, passaria a, facultativamente, ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferenciadas de acordo como a localização e o uso do imóvel, conforme os acréscimos propostos de incisos III e IV ao § 2º do art. 156.
O imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IR) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) passariam a partilhar dois pontos percentuais, adicionais aos quarenta e sete por cento hoje entregues aos fundos de participação de Estados e Municípios, destinados a fundo nacional de desenvolvimento regional, para aplicação em regiões menos desenvolvidas do País, nos termos da lei, conforme a alteração e acréscimo propostos, respectivamente, no inciso I e alínea "d" do art. 159.
A contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira (CPMF) seria preservada até ser substituída pela CMF, quando então perderia o qualificativo restritivo de "provisória" e, com o novo semblante de contribuição plena, de caráter permanente, mantida a incidência inclusive sobre operações com o ouro ativo financeiro ou instrumento cambial, mas respeitadas as hipóteses de não incidência consagradas no art. 85 do ADCT, passaria a representar exclusivamente uma das fontes de financiamento da Seguridade Social, deixando de alimentar o Fundo Nacional de Saúde e o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, por lei ordinária, dentro dos limites máximo e mínimo de alíquotas de, respectivamente, trinta e oito centésimos por cento e oito centésimos por cento, conforme os acréscimos propostos de inciso IV e § 14 ao art. 195 e de art. 93 ao ADCT, bem como a cláusula revogatória proposta na parte final do art. 7º, I, da PEC.
A contribuição sobre o lucro líquido das pessoas jurídicas (CSLL), ou seu sucedâneo, no que se refere à diferenciação de alíquotas prevista no § 9º do art. 195, não poderia favorecer instituições financeiras com alíquotas menores à máxima fixada para os demais setores de atividade, conforme o acréscimo proposto de § 15 ao art. 195.
A contribuição para o financiamento da Seguridade Social (COFINS), ou seu sucedâneo, seria não cumulativa para alguns setores de atividade econômica definidos em lei ordinária, conforme o acréscimo proposto de § 13 ao art. 195.
A contribuição patronal sobra a folha seria substituída, total ou parcialmente, por contribuição incidente sobre a receita ou faturamento, instituída por lei que definiria a forma de sua não cumulatividade, conforme o acréscimo proposto de § 12 ao art. 195.
Os critérios de distribuição da parcela de receita estadual pertencente aos Municípios, hoje proporcional ao valor adicionado nas operações realizadas em seus territórios e, subsidiariamente, de acordo com o que dispuser lei estadual, assim como da parcela afeta aos Municípios da indenização entregue pela União aos Estados exportadores com a receita do IPI, hoje proporcionalmente às respectivas exportações de produtos industrializados, passariam a ser definidos em lei complementar, conforme a alteração proposta na redação do § único do art. 158 e do § 3º do art. 159.
Programa de renda mínima, como expressão da assistência social e destinado a assegurar a subsistência das famílias de baixa renda, seria instituído pela União e realizado mediante convênio com Estados e Municípios, devendo ser financiado solidariamente, ou seja, presumivelmente com recursos de natureza não tributária, conforme o acréscimo proposto de § único ao art. 203.
A desvinculação de receitas da União (DRU) que, na versão atual, aplica-se no período de 2000 a 2003, passaria a aplicar-se no período de 2003 a 2007, abrangendo também e expressamente as contribuições de intervenção no domínio econômico, conforme as alterações propostas para a redação do art. 76 e § 1º do ADCT.
O imposto sobre circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) é o alvo privilegiado de todas as demais modificações propostas, que são as mais numerosas, representando, sem dúvida, se não em impacto financeiro, pelo menos em complexidade jurídica, o núcleo da proposta constitucional de reforma tributária.
O ICMS passaria a ter a técnica não-cumulativa definida em lei complementar, conforme a parte final que seria introduzida no art. 155, § 2º, I.
Removidas, no âmbito do ICMS, as isenções, incentivos e benefícios fiscais que, hoje, incumbe à lei complementar regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, são concedidos e revogados, segundo prescrição do art. 155, § 2º, XII, "g", cuja nova redação proposta tem conteúdo bem diverso, e suprimidos os respectivos reflexos na redação proposta do final do art. 150, § 6º e do início do art. 155, § 2º, II, ficaria expressamente vedada a respectiva concessão ou prorrogação, estendendo-se a proibição aos créditos presumidos ou quaisquer outros incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros relacionados com o ICMS, conforme o acréscimo proposto do art. 92 do ADCT e a nova redação proposta para o art. 155, § 2º, VII, articulando-se, aqui, exceção expressa em favor das empresas de pequeno porte referidas no art. 170, IX.
O ICMS teria regulamento único, vedada a adoção de norma autônoma estadual, devendo ser editado por órgão colegiado integrado por representante de cada Estado ou do Distrito Federal, ficando a lei estadual instituidora do imposto restrita ao estabelecimento da exigência do imposto, conforme a redação proposta para o art. 155, § 2º, VIII, XI e XII "g".
Caberia à lei complementar, além do que hoje já lhe incumbe por força do disposto no art. 155, § 2º, XII, "a" a "f", "h' e "i", também definir fatos geradores, dispor sobre as competências e o funcionamento do órgão colegiado, definir os combustíveis e lubrificantes sobre os quais o imposto incidiria uma única vez, qualquer que fosse sua finalidade, definir as bases de cálculo, de modo que o montante do imposto as integre, inclusive nas importações, prever regimes especiais ou simplificados, inclusive para atendimento à previsão do art. 170, IX, e prever sanções aplicáveis aos Estados e ao Distrito Federal ou aos seus agentes, por descumprimento da legislação do imposto, especialmente no que se refere ao oferecimento de vantagens proibidas, conforme a redação proposta para o art. 155, § 2º, "a" e "f" até "l".
As alíquotas internas do ICMS seriam uniformes em todo o território nacional, por mercadoria, bem ou serviço, em número máximo de cinco, cabendo ao regulamento único especificar a correlação entre as mercadorias, bens ou serviços e as respectivas alíquotas, não deixando de aplicar a menor alíquota aos gêneros alimentícios de primeira necessidade definidos em lei complementar, que deveria prevalecer mesmo nas operações interestaduais, as demais alíquotas não podendo ser inferiores à maior alíquota estabelecida para operações e prestações interestaduais, e aplicando-se inclusive nas importações, conforme a nova redação proposta para o art. Art. 155, § 2º, V, "a" a "d".
Tais alíquotas seriam estabelecidas por resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República, de um terço dos senadores ou de um terço dos governadores, aprovada por três quintos de seus membros, conforme a redação proposta para o art. 155, § 2º, IV.
Nas operações e prestações interestaduais prevaleceriam as regras contidas na nova redação proposta para o art. 155, § 2º, VI, "a" a "f", dando-se a cobrança no Estado de origem, ressalvadas as hipóteses excepcionais previstas em lei complementar, cabendo ao Estado de origem o imposto correspondente à aplicação da alíquota interestadual, excluído o IPI da base de cálculo, e ao Estado de destino cabendo o imposto correspondente à diferença entre esse valor e aquele que seria devido se a operação ou prestação fosse interna, incluído o IPI na base de cálculo, sendo que, nas operações com energia elétrica e petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, seria aplicada a alíquota interna e o imposto devido caberia integralmente ao Estado de destino, nesse caso a lei complementar devendo definir a forma como o imposto devido seria atribuído ao Estado de destino e podendo vedar sua compensação com o montante cobrado anteriormente e condicionar o aproveitamento do crédito para a frente, definindo-se por fim, com rigor, a operação interestadual, e Estado de origem e de destino, em função da efetiva saída e entrega da mercadoria ou bem.
As regras da incidência do ICMS na importação e de sua não incidência na exportação, conforme a redação proposta para o art. 155, § 2º, IX, "a" e X, "a", ganhariam maior abrangência e precisão conceitual.
Na nova redação proposta para o art. 155, § 4º, II, suprime-se apenas a restrição "entre contribuintes", com intuito provável de ajustamento sistemático.
O regime de transição, da atual para a nova sistemática do ICMS, seria também disciplinado na lei complementar, podendo prever implantação gradual, no prazo de até dois anos, das hipóteses previstas do imposto no destino, podendo também manter o tratamento anterior para as operações não sujeitas a essa previsão, devendo ainda regular o tratamento e a duração dos incentivos e benefícios existentes e podendo prever mecanismos e fundos facilitadores da transição, conforme os acréscimos propostos de art. 90, I, II, III e § único, ao ADCT.
Os percentuais estabelecidos para as alíquotas interestaduais vigentes seriam mantidos até o momento da edição de nova resolução, conforme o acréscimo proposto de art. 91 ao ADCT.
As disposições relativas ao ICMS, propostas no interior do art. 155, produziriam efeitos na data definida na lei complementar disciplinadora do imposto, e as relativas ao ITR, a partir de primeiro de janeiro subseqüente à promulgação da respectiva lei complementar, as demais propostas devendo vigorar a partir de primeiro de janeiro subseqüente à respectiva promulgação, conforme os arts. 4º, 5º e 6º da PEC.
Antes de proferir seu voto, deseja este Relator agradecer as inestimáveis sugestões e contribuições, dentre outras tantas, do Deputado Federal Gustavo Fruet ( PMDB-PR ), pelo estudo aprofundado e emenda formulada, a propósito das expressivas perdas sofridas pelo Estado do Paraná como decorrência da incidência do ICMS sobre energia no destino; na mesma esteira, do Dr. Heron Arzua, Secretário de Estado da Fazenda do Paraná e de seus eminentes assessores, Dr. Homero de Arruda e Dra. Gedalva Baratto, assim como do ilustre Deputado Estadual, Dr. Reni Pereira, Presidente da Comissão de Reforma Tributária no Estado, do Procurador do Estado do Paraná, Dr. André Renato Miranda Andrade, do prefeito municipal de Umuarama, Pr, Dr. Antonio Fernando Scanavaca, do Presidente da Associação dos Municípios do Paraná, Prefeito Joarez Lima Henrichs; sobre a incidência do ICMS do petróleo no destino, aos Deputados Federais, Bispo Rodrigues (PL-RJ), Leonardo Picciani, André Luiz e José Divino ( PEC.08/2003 ) e Eduardo Paes (PFL-RJ); sobre a desoneração das exportações, Deputados Federais Mendes Ribeiro (PMDB-RS), Asdrúbal Bentes (PMDB-PA) e José Ivo Sartori ( PMDB-RS ) e, last but not least, esse admirável Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados, Dr. Paulo Rangel, cujas luzes me têm sido ensejadoras de muitas reflexões e aprendizagem.

II - VOTO DO RELATOR

A incumbência desta Comissão está restrita, na presente fase procedimental legislativa, ao exame dos pressupostos de admissibilidade, nos termos do art. 32, III, "b", do Regimento Interno (RICD), devendo o feito prosseguir, não havendo óbices, rumo à Comissão Especial competente.
A iniciativa é legítima, com fundamento nos termos do art. 60, II, da CF, sendo também certo que o País não se encontra em situação excepcional, como aquelas descritas no art. 60, § 1º, da CF, que pudesse obstar o processo regular de emendamento constitucional.
A matéria em exame não foi objeto de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada na presente sessão legislativa (art. 60, § 5º, da CF).
Não se vislumbra, por certo, nem remotamente, matéria tendente a abolir o voto direto, secreto, universal e periódico, ou a separação dos Poderes (art. 60, § 4º, II e III, da CF).
Restam, para exaurir o juízo de admissibilidade, os pressupostos do art. 60, § 4º, I (a forma federativa de Estado) e IV (os direitos e garantias individuais), preceitos cuja interpretação subjetiva poderia conduzir a questionamentos.
Passa-se a expor algumas premissas e conceitos que se exibem necessários para compreensão das conclusões a que aportará esta manifestação.

1. DO EXAME DE ADMISSIBILIDADE

Bem andou o Presidente da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, Deputado Federal Luiz Eduardo Greenhalgh (PT-SP), ao interpretar de forma sistemática o significado e alcance do exame de admissibilidade, nesta Comissão, concluindo por acolher a mais ampla forma de participação do Relator no sanação de eventuais e ultrapassáveis incorreções e vícios das propostas de emenda à Constituição.
Com efeito, é claro que em determinadas situações a linha limítrofe entre os juízos de admissibilidade e mérito é muito tênue, como mesmo nesta PEC isso se evidenciou em muitas oportunidades. Ainda ontem, a ilustre Deputada Denise Frossard fez referência à semelhança dos juízos preliminares que tangenciam o mérito.
Daí deve resultar assente que, sob pena de capitis diminutio desta prestigiada Comissão, tudo o que diga respeito ao Direito, nela é que se deve examinar. Não é difícil proceder-se essa distinção: os aspectos jurídicos são enfocados sob o juízo de validade, isto é, de conformidade ao sistema jurídico. Não são juízos de valor isso, cabe à CCJR. Já quando se qüestiona se a norma é conveniente ou não, oportuna ou não, injusta ou não, enfim, quando o legislador se manifesta discricionariamente sobre a opção que deseja oferecer para os casos em análise, é de juízo de mérito que se trata.
Conferir se, ao tratarmos de sócios igualitários, algum ônus estivermos instituindo sobre qualquer deles, sem a correspectiva compensação, importa em exame do princípio federativo. Com efeito, para que se mantenha a equação econômico-financeira, é preciso que se o repare. A regra singela é: quem frui dos bônus deve suportar os ônus. Isso não é problema de conveniência ou oportunidade. Fosse assim, a maioria dos federados poderia impor submissões a algum estado, prejudicando-o. Se a união é indissolúvel, não se pode criar situação que importe em detrimento, sem compensação. A assim se proceder, se hostiliza o princípio federativo.
Também, à evidência, como na separação de poderes, incide aqui a regra dos freios e contrapresos, o que importa dizer que apenas quando significativo o diferencial é que se estaria extrapolando o tolerável ante o sistema. Assim, como no conceito jurídico indeterminado, ter-se-á uma zona de positividade inqüestionável a para de inconcussa negatividade. Em ambos os casos, o exame compete ao juízo de admissibilidade. Só que disso desbordar é que competirá à Comissão Especial, porque aí se estará em zona cinzenta, portanto discricionária - logo, juízo de mérito, porque subjetivo.
Assim, nesta PEC, nada se pode decidir sobre ser melhor tal ou qual opção. O que cabe é conferir o sistema normativo. Como ensina Kelsen, o fundamento de validade de uma norma reside na imediatamente superior e assim, sucessivamente, até se alcançar a norma hipotética fundamental (grundnorm) Por isso, incumbe-nos, sim, frente ao princípio federativo, dissecar a proposição, de sorte a vislumbrar se se exibem contrastes jurídicos que o infirmem. Significa isso que, diante da alteração do sistema tributário por ela albergada, é dever conferir se se atinge aquele princípio. Afinal, como ensina o incomparável ALBERDI, "el poder de manejar y intervir en el tesoro público es el resumen de todos los poderes"- Geraldo Ataliba - Sistema Constitucional Tributário Brasileiro, página 397.
Algumas questões foram levantadas e que merecem exame sobre incidir ou não , nesta fase preliminar, de admissibilidade. Uma delas, diz respeito à incidência do ICMS sobre petróleo e energia no destino. Trata-se de regra já em vigor e não é lícito ao intérprete concluir que o constituinte originário cometeu equívoco jurídico. Fê-lo, sem dúvida, sob o enfoque econômico. Mas o Pacto Federativo firmado pela Carta Magna de 1988 não pode ser guerreado.
Todavia, agora se desenha novo Pacto, na medida em que, não mais na origem o ICMS incidirá, uma vez que a bússola poderá ser direcionada pela generalização no destino, através do legislador infraconstitucional. A isso se concretizar, a equação econômico-federativa poderá não ser a mesma, como também não o é pela desoneração de tributos generalizada para todo objeto de exportação. Ora, são fatos econômicos expressivos que se subsumem ao sistema de tributação e, por conseqüência, à partilha dos recursos que competirão aos Estados, eixo que é o ICMS de seu sustento.
Daí as questões levantadas, como a aparente injustiça da desoneração na exportação, principalmente dos produtos primários para os Estados eminentemente agrícolas, sem a compensação correspondente ou da imunidade da energia e do petróleo, merecerão oportunamente o exame da Comissão de Mérito, porque não suficientemente evidenciada a incursão pelos lindes da inconstitucionalidade. Um novo Pacto equilibra perdas e ganhos. Este exame só será possível na Comissão Especial.
Também quanto à partilha federativa, pelo menos neste passo, não se exibe desconfortada diante do princípio federativo. Como se demonstrará mais adiante, os recursos financeiros destinados aos Estados-membros não resultaram diminuídos, pelo que não cabe refletir sobre inconstitucionalidade. Essa inconstitucionalidade, raciocinando-se em cima do conceito de inconstitucionalidade indireta, consoante lições do eminente professor Dr. Ives Gandra da Silva Martins na audiência pública realizada nesta CCJR, poderia resultar mais à frente, no caso concreto, se se constatasse a impossibilidade de sobrevivência de um ente federado.

2. DA FEDERAÇÃO

a) Conceito
A federação é forma de Estado que tem raízes na experiência histórica americana, profundamente distinta da sua instituição no Brasil. Lá, países independentes se desfizeram, por necessidade, de poderes que titularizavam, confluindo-os para um ente que criaram, a União. É a federação por agregação Eram poderes restritos, muito limitados, como é natural quando se imagina a circunstância de se abrir mão de prerrogativas. No Brasil, ao contrário, o que houve foi a transição de um país unitário para federal. Os aquinhoados com poderes inéditos foram os Estados. Passaram a gozar de autonomia político-administrativa desconhecida pelas Províncias. É a federação por desagregação.
A federação, enquanto conceito, na lição de Daniel J. Elazar, é de certa indeterminação e ambigüidade, que decorrem da variedade de teorias sobre o federalismo e dos arranjos que delas resultam. É análogo a outros grandes conceitos como a democracia, que oferece semelhante dilargada ambigüidade e diversidade de aplicação.
Escreveu HALINA ZASZTOW SUKIENNICKA:
A classificação de um organismo político é muito difícil. Nenhum Estado se assemelha a outro de tal forma que possa dizer que os seus respectivos regimes sejam idênticos. Eles, quando muito, podem ser análogos. Para classificar um organismo estático nos quadros da noção Estado federal, subsiste a mesma dificuldade. Os Estados que iniciaram o regime federativo, e que serviram, portanto, de base para a elaboração das diversas teorias sobre a natureza jurídica do Estado federal são os únicos que nunca têm contestada a sua estrutura federal. O mesmo se não dá com os outros países, pois os seus regimes, embora modelados sobre os dos primeiros, deles sempre se afastam e, muitas vezes, de maneira importante". In Fédéralisme en Europe Orientale, pág. 247.
Nosso insuperável constitucionalista Pontes de Miranda averba:
Técnica Constitucional. - Unitarismo puro e federalismo puro constituíram formas abstratas, a priori, que dificilmente poderiam ser aceitas como bases estruturais de um Estado real... Entre os dois extremos, criações intelectuais, incomensuráveis com a realidade, espectram-se as inúmeras possibilidades palpáveis, concretas, do federalismo. Aos sábios e à arte política dos estadistas cabe, na escola, atentos às circunstâncias especiais do seu povo, a composição mais feliz, menos custosa e mais eficaz.
Pontes de Miranda - Comentários à Constituição de l967 com a emenda nº 1, de 1969 . pág. 325, Tomo I.
E em outra passagem:
Clivagem Federativa. - Para a adoção de maior ou menor número de elementos unitarizantes e de elementos descentralizantes não é possível sugestão in abstrato. Cada povo, em cada momento da sua história , arma problema novo. O que em geral se pode afirmar é que os povos, entre si e dentro de si, caminham para a unidade de direção e de sentido, para integração. Idem, ibidem, p. 317.
Assim, as formas concretas de federação, são as mais díspares possíveis. Aliás, haja vista, p. ex. Alemanha, Canadá.
b) Federalismo moderno
Vale conferir quais eram as atividades públicas por ocasião da instituição da primeira federação e hoje:
Há coisa de um século, o Estado atuava principalmente como polícia, soldado e juiz. Hoje, o Estado atua também como médico, enfermeiro, professor, organizador de seguro, construtor de casas, engenheiro sanitário, químico, inspetor ferroviário, fornecedor de gás, água e eletricidade, planejador de cidades, distribuidor de pensões, fornecedor de transporte, organizador de hospital, construtor de estrada de rodagem, exercendo ainda um grande número de outras atividades.
Robson, in Committee on Minister Powers, Minutes of Evidence (1932), apud Bernard Schwartz - Direito Constitucional Americano pág. 52.
O gigantismo do Estado atual conduz a sistemas organizacionais muito diferenciados daqueles que serviram de substrato às primitivas federações.
Na verdade, em todas as estruturas organizacionais sobrepairam acertos e desacertos. A inteligência político-administrativa conduz à busca da eficiência, o que importa dizer, à procura do melhor, daí porque, naturalmente, os estados federados valem-se das boas práticas do estado unitário e vice-versa. Há mais de meio século LE FUR, reconhecia incidir o
"rapprochement" entre a forma unitária e federal de governo, em virtude de cada uma delas vir aproveitando por empréstimo os atributos bons da outra. E chega mesmo a reconhecer que há, hoje em dia, Estados unitários onde as províncias desfrutam de alguma competência legislativa e, ao mesmo tempo, participam nas deliberações da União.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello - Natureza Jurídica do Estado Federal - Publicação da Prefeitura do Município de São Paulo, 1948 - pág. 35.
É o que também reafirma suceder atualmente Augusto Zimmermann:
Por outro lado, verifica-se uma aparente tendência centralizadora em quase todas as Federações hoje existentes. Por força do passado, tal predisposição à centralização é ainda maior nos países federalistas por desagregação. Mas isto se explica pelo fato de guardarem estes a imagem de aparente artificialidade, muitas vezes contrária à pretensa tradição unitarista daquele lugar, que, inclusive, faz supor uma mera concessão do poder central para a existência da descentralização política.
Augusto Zimmermann - Teoria Geral do Federalismo - Editora Lumen Juris - Rio de Janeiro, 1999 - pág. 56.
Mesmo no paradigma de federação, a americana, isso emerge incontrastável, di-lo o conhecido publicista Bernard Schwartz:
O exercício dos poderes federais não deve invadir a área dos poderes reservados aos estados-membros. E vice-versa. Esse conceito clássico de federalismo, porém, em que se baseia o sistema americano não tem conseguido suportar eficientemente as pressões da evolução política do século XX. O Governo nos Estados Unidos, não menos do que o Governo em outras partes do mundo, tem seguido a tendência para uma sólida concentração de autoridade no centro da estrutura política. O desenvolvimento nessa direção tem, na verdade, progredido tanto que não é impróprio chamar-se hoje em dia o sistema americano o novo federalismo, 5 para distingui-lo do conceito de federalismo em que se baseava a distribuição original de autoridade entre a nação e os estados nos Estado Unidos. Bernard Schwartz - Direito Constitucional Americano - Forense Rio - Primeira edição brasileira: julho de 1966 - pág. 206
Ainda Augusto Zimmermann isso reafirma:
Outrossim, o New Deal , criado na Década de 1930 pelo Presidente Franklin D. Roosevelt para retirar os Estados Unidos da grave crise capitalista, significou a superação deste federalismo dual e a afirmação da autoridade regulamentadora do poder central sobre quase todo o sistema econômico. Desde então, a Federação norte-americana não mais se baseia numa divisão rígida de competências entre iguais governamentais. Em vez disto, caracteriza-se pelo nítido predomínio do poder da União, teoricamente justificado pelo que se resolveu denominar de federação cooperativa.
Apoiando-se nos recursos financeiros superiores do governo central, o federalismo cooperativo tem sido uma expressão da crescente concentração do poder de Washington. Afinal, não se poderia negar que as subvenções federais para despesas administrativas estaduais aumentam o controle da União sobre os Estados. E, assim, um antigo sábio ditado popular "quem paga a conta escolhe o prato" , contém um inquestionável elemento de verdade em relação a este tipo de cooperação federal. Bernard Schwartz indica que "o federalismo nos Estados Unidos não é mais controlado pelo conceito de igualdade entre Estados e a Nação", porque "o equilíbrio entre o poder estadual e o poder nacional foi completamente alterado. Cada vez mais, o sistema americano foi sendo caracterizado pela supremacia do Governo de Washington".
In O federalismo norte-americano atual, ob. cit., 1983. Ob. cit. (pág. 281)
Aliás, estabelecida a união dos Estados, o permanente intercurso de interesses e sentimentos, paulatinamente importa numa junção cada vez maior dos seus povos, suas culturas e economias, que originariamente eram estanques. STEPHEN LEACOCK, justificando procedência desse movimento averba:
As unidades da federação, uma vez postas em contato, começam a se desenvolver juntas e se atar, cada vez mais, umas às outras, na formação de um único corpo. O ciúme e o particularismo originário dos membros são gradualmente consolidados, graças a uma visão mais larga, conseqüência natural de mais ampla vida nacional. O governo central da federação se torna uma parte de cada cidadão, e um intenso patriotismo sobrepuja os estreitos sentimentos regionais..."
"Outro importante elemento, determinante da extensão do poder federal, se encontra nas condições materiais da vida moderna. O transporte rápido, o telégrafo e a evolução da produção e do comércio, em uma escala jamais sonhada..., quebraram as barreiras econômicas anteriormente existentes. Comunidades originariamente distintas na sua vida econômica e social passaram por um completo amálgama industrial...Onde indústria e comércio se fundiram em uma só vida econômica é impossível separar-lhes a regulamentação em distritos territoriais distintos. Torna-se, então, de absoluta necessidade que os poderes do governo federal sejam estendidos, ou por dispositivo expresso, ou por via de interpretação, a fim de abranger a inteira engrenagem da vida econômica, nos múltiplos aspectos que, passando dos limites dos Estados-membros, se tornaram nacionais".
Political Science págs. 250-1, ed. 1921
Em arremate, vale lembrar Lord Bagehot, que afirmou: " Constitutions are not made, but grow. " Daí porque, quando tão analítica quanto a nossa, tanto se a precisa amoldar: ela "cresce" com os fatos que a atropelam.

3. DA CLÁUSULA PÉTREA

Estabelece nosso Texto Maior seara impossível de ser incursionada pelo constituinte derivado. São as cláusulas pétreas. Dentre elas, ressalta, hic et nunc, o respeito ao princípio federativo. Percebeu-se que não há um figurino matemático daquele conceito que, ademais de não possível de exame in abstrato, ainda evoluiu no tempo, submetendo-se a seguidos contemperamentos.
Importa assentar-se que esta dúvida incide sobre a Proposta de Emenda Constitucional em exame, no que respeita ao ICMS, imposto de competência dos Estados. Diz-se que se invade campo estadual, minimizando-se-lhe a autonomia, o que traduziria inconstitucionalidade.
O Pretório Excelso assim decidiu recentemente:
A " forma federativa de Estado" - elevada a princípio intangível por todas as Constituições da República - não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte originário concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto às futuras emendas à Constituição; de resto, as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege. ADIn 2.024-2-DF, DJ.01.12.2000, Rel. Min. Sepúlveda Pertence.
Como, então, delimitar-se o significado da reportada cláusula restritiva ? Sobre isso textualiza Manoel Gonçalves Ferreira Filho:
Observe-se, em primeiro lugar, o alcance dessas limitações.
O texto é claro: proíbem-se propostas tendentes a abolir ... Sublinhe-se abolir, que significa eliminar, nulificar, extinguir. Assim, a emenda não poderá abolir as instituições enunciadas nos incisos do art. 60, § 4º, da Constituição.
Isto significa ser a revisão limitada pelo núcleo intocável da Constituição - a essência da decisão política da Constituinte - que enuncia art. 60, § 4º. E só por esse núcleo. Sim, porque não se deve admitir limitações implícitas sempre que houver uma decisão inequívoca do constituinte sobre o que é imutável. De fato, a lógica manda entender que, nesse caso, o que não foi enunciado, foi posto de lado como não essencial.
Disso ocorre, em primeiro lugar, que a revisão não poderá suprimir a federação (art. 60, § 4º, I), estabelecendo em seu lugar um estado unitário descentralizado, como era o Brasil no Império, ou uma organização de estado regional, como a da Espanha da Constituição de 1978. Mas poderá reequacionar a estrutura federativa, alterando a repartição de competências e a distribuição de rendas, por exemplo, conquanto jamais possa eliminar a autonomia dos Estados, pois aí estará abolindo a federação. DO PROCESSO LEGISLATIVO, 1995, págs. 284/285.
Também Jorge Miranda trilha o mesmo caminho:
"Logicamente necessários, os limites materiais não podem ser violados ou removidos, sob pena de se deixar de fazer revisão para se passar a fazer Constituição nova. Mas uma coisa é remover os princípios que definem a Constituição em sentido material e que se traduzem em limites de revisão, outra coisa é remover ou alterar as disposições específicas do articulado constitucional que explicitam, num contexto histórico determinado, alguns desses limites.
Nada permite equiparar supra-rigidez a insusceptibilidade de modificação, salvo revolução, ou assimilar limites materiais a limites absolutos. Não há limites absolutos. Absoluto deve ser, sim, o respeito de todos os limites, de todas as regras - tanto materiais como formais - enquanto se conservarem em vigor." Miranda, Jorge. Manual de direito constitucional, tomo II, 2ª edição, Coimbra: Coimbra, 1988, p. 172 - grifamos.
De forma professoral, veja-se o que ensina O Min. Paulo Brossard:
"Falou-se muito em cláusulas pétreas. A história mostra que não deixa de ser pretensão muito humana, mas pretensão muitas vezes vã a de prescrever que determinados temas passam a ser intocáveis, determinados preceitos sejam irremovíveis e, á semelhança da lei natural, sobrevivam às gerações. A experiência histórica tem revelado ter sido inócua a pretensão humana de tornar intocáveis determinados princípios, por mais respeitáveis que sejam.
(...)
De modo, Senhor Presidente, que não desprezo o que se dispõe na Constituição, no art. 60, § 4º, mas também, não o recebo como artigo de fé, como dogma. Vejo como medida de caráter político, de utilidade social, de conveniência nacional, mas cuja durabilidade e cuja resistência - agora se diz 'pétrea' - é relativa. Tem sua utilidade, concorre para que a Constituição tenha certa estabilidade e que a sua alteração seja mais meditada, e melhor estudada, mas acho que não se pode, por mais sábia que tenha sido esta ou aquela assembléia constituinte, não se pode, em termos absolutos, reconhecer-lhe o poder de dizer, para sempre, tais ou quais assuntos sejam intocáveis, até porque as condições do mundo mudam, e mudam profundamente.
(...)
De modo que mesmo essa cláusula pétrea, que veda abolir a forma federativa de Estado, abolir não quer dizer que ela não suporte mil e uma mutações, mil e uma variações, ditadas, obviamente, pela experiência nacional, pelas necessidades nacionais ou pelas transformações nacionais que venham impor novas experiências."
Voto do Min. Paulo Brossard no STF, ADIn nº 833-1/DF, Tribunal Pleno, Rel.: Min. Moreira Alves, DJ de 16.09.1994.
Pode-se assegurar preservado o "núcleo constitucional intangível" na PEC em exame? A normatização em âmbito federal, segundo o desenho adotado, importa em detrimento da autonomia dos Estados?
É verdade que a Proposta de Emenda em exame modifica a equação do federalismo brasileiro, mas também é verdade que o resultado da conta permanece sendo uma federação. Há mais: a Proposta de Emenda fortalece a federação brasileira, porquanto erradica o mal da guerra fiscal, fraticídio que compromete o equilíbrio federativo pátrio.
Para a questão polêmica do princípio federativo cumpre, desde logo, explicitar que não vem ao caso invocar desigualdades históricas, estruturais, constatadas entre Estados e regiões, como expressões de suposta "injustiça" e pretensa violação do princípio federativo.
Como se deixou claro, que o que a Constituição proíbe são desvios do paradigma federativo consagrado pelo Constituinte de 1988.
A única questão legítima a investigar está em aferir se os poderes inerentes aos entes federados, tais como edificados em 1988, estariam sendo vulnerados por um ou mais dispositivos propostos.
Desse ponto de vista, é forçoso admitir que a reforma proposta tangencia a autonomia tributante dos Estados federados, promovendo centralização de competências.
O ICMS, que é o principal imposto do País em termos de arrecadação, e é o principal imposto estadual, o principal recurso inteiramente pertinente aos entes federados subnacionais, passaria a assumir a conformação de um imposto nacional, inspirado no modelo do imposto sobre valor adicionado. Não chegaria a tornar-se figura inteiramente federal, como em proposta anterior de reforma tributária, mas não ficaria muito distante disso, já que todos seus institutos fundamentais seriam delineados em lei complementar federal, ficando os Estados proibidos de editar normas autônomas, restando à lei estadual exclusivamente a instituição, ou seja, o ato inaugural solene de instauração do imposto, desaparecendo o poder regulamentar autônomo, pois o próprio regulamento do imposto passaria a ser único, nacional, subordinado aos moldes cravados na lei complementar, ainda que editado por um colegiado de representantes dos Estados e do Distrito Federal. A União passaria praticamente à condição de titular do ICMS como instrumento de política fiscal, restando aos Estados a execução da cobrança, gerindo, remunerando e fazendo funcionar os respectivos aparelhos fiscalizadores.
Na verdade, consoante afirmado pelo Prof. Ives Gandra, na audiência pública, em todos os países que adotam o imposto sobre o valor agregado, a legislação é uma só. O problema, no Brasil, foi exatamente a regionalização de um posto de caráter nacional. Até para as relações com os Países do MERCOSUL essa centralização é consentânea com o que neles se pratica, inclusive na Argentina, que é uma federação.
Ademais, não se deve esquecer que existem leis de caráter federal, com aplicação restrita à União, e leis nacionais, que incidem sobre todos os entes federados, segundo remarcava o pranteado professor Geraldo Ataliba. É o caso do Código Tributário Nacional e tais serão a lei complementar e o regulamento preconizados nesta PEC.
Ainda: a Emenda Constitucional n.3, de 1993, extinguiu o Imposto de Vendas a Varejo, dos Municípios, assim como o Adicional sobre o Imposto de Renda, dos Estados, tendo sido validada pelo Supremo Tribunal Federal. Se se pode, assim, extinguir tributos de entes federados e nem por isso se arranha a cláusula pétrea, tampouco isso sucede no presente caso, em que nada se extingue, senão apenas se introduz diferente sistemática.
Aliás, a Lei Complementar n.87 eliminou a incidência sobre todos os produtos semi-elaborados, tirando a eficácia de dispositivo constitucional - e foi julgada constitucional pelo STF.
Como o imposto territorial rural é atualmente federal, ao ser presenteado aos Estados, não se pode dizer que a União lhes estaria subtraindo uma autonomia que não existia antes.
Quanto ao ITCD, imposto sobre transmissão causa mortis e doações, no que se refere ao poder de definir alíquotas, atingiria também o, que passaria também à lei complementar federal.
Em suma, a reforma proposta consagra um forte movimento tendente à nacionalização da legislação tributária, ou seja, à conformação, do instrumento tributário. A idéia da federação, despojada da dilatada autonomia tributária de que tradicionalmente são dotados os entes federados, no modelo brasileiro, ficaria, questiona-se, enfraquecida. É inegável que está ocorrendo mudança significativa, relativamente ao paradigma consagrado pelo Constituinte de 1988. É forçoso reconhecer isso, mas não é forçoso atribuir-se, a isso, uma valoração negativa. Eu vejo nisso, ao contrário, um ganho em eficiência, uma simplificação muito recomendável e que já tarda a chegar, um avanço progressista.
Creio que não vale a pena perder tempo com sofismas para encobrir essa realidade meridianamente clara. Admitido isso, cabe, agora, debruçar sobre o alcance dessa alteração, sopesar os respectivos prejuízos e vantagens, e, bem entendido, não cabe aqui aprofundar o mérito disso sob o ângulo da política tributária, mas sim, e tão somente, decidir se isso é juridicamente suportável, sem quebra dos grandes princípios que alicerçam nossa institucionalidade federativa, ou se haveria ofensas tão graves, a tais princípios, a ponto de impor uma rejeição cabal.
Aqui está o ponto mais delicado do presente exame, submetido à apreciação desta Comissão, que consiste em discutir se essa alteração seria muito grave, ou se seria aceitável, se isso deveria reconhecer-se, ou não, como "tendente à abolição da forma federativa de Estado", enfim, se isso sucumbiria ao critério fulminante do art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal, se isso representaria, ou não, obstáculo intransponível à admissibilidade da proposição.
Minha avaliação, de pronto, é que esse inegável no tratamento ao contexto não é um mal, é um bem, e, sobretudo, não pode ser considerado como tendente à abolição da forma federativa de Estado, estando, mesmo, muito longe disso. Não se pretende abolir a federação, quando se propugna por certa flexibilização da autonomia tributária dos Estados, a qual se faz necessária para simplificar o sistema e combater algumas de suas distorções, inclusive dificultando a nefasta guerra fiscal.
É preciso iluminar, com muita clareza, o foco do exame que incumbe aqui, no caso, a esta Comissão. Não se trata, aqui, de divagar sobre os graus de variação, existentes no mundo, entre federações "fracas" e federações "fortes", e respectivas vantagens ou defeitos, nem se trata de avaliar a conveniência de adotar, no Brasil, um imposto sobre o valor adicionado concebido como "imposto da federação", em vez de imposto dos Estados federados, como imaginam certos tributaristas, ou, alternativamente, a conveniência de adotar um imposto nacional com distribuição regional e local, como no exemplo alemão. Tais considerações seriam, aqui, neste passo, inteiramente descabidas, já que o poder constituinte derivado não pode desfigurar o pacto federativo em vigor. Trata-se aqui, tão somente, de apurar se as alterações propostas ferem, literalmente, sim ou não, o gatilho do art. 60, § 4º, I, pois os demais requisitos de admissibilidade, como já visto, estão atendidos.
Minha opinião sem tergiversar, a esse respeito, é que a reforma tributária, nos termos propostos, e efetuados os pequenos ajustes que exporei a seguir, não tende a abolir a forma federativa de Estado. Mas não quero, e creio que não me seria lícito, deixar de dar conta, nesse passo, das valiosas objeções, dúvidas, contestações e enriquecimentos articulados pelos membros desta Comissão e pelos especialistas convidados, respectivamente, na jornada única de discussão, do dia 14 de maio, e na jornada única de audiências públicas, de 20 de maio corrente, consumadas eficazmente em conformidade com o cronograma estabelecido.
É preciso estar atento, a cada momento, à linha divisória difusa que separa questões de mérito, a rigor não pertinentes na presente fase procedimental, dos pressupostos de admissibilidade, sobretudo do critério crucial do princípio federativo, em relação ao qual a maioria dos membros da Comissão externou dificuldades em separar os dois aspectos metodológicos.

4. DO CONFISCO

Quanto aos direitos e garantias individuais, é muito difícil imaginar que algum deles pudesse tender a ser violado pela matéria proposta, salvo, talvez, o princípio do não-confisco, se interpretado de maneira muito exacerbada, do ponto de vista de que a carga tributária brasileira atual já estaria acima do limite suportável pela capacidade contributiva da população, e que, ademais, seu aumento seria inevitável como resultado da reforma proposta. Nada de convincente sobre isso foi produzido.
Por outro lado, ainda quanto ao tema do confisco, continuam a ser sustentados, aqui e ali, por amor à querela, argumentos não muito consistentes no sentido de que algumas exigências tributárias, não ferindo verdadeiros fatos econômicos, representariam confisco e seriam inconstitucionais. Essa tese retorna, recorrentemente, quando entram em palco as temáticas relacionadas com alguns tributos presentes na proposta de reforma tributária em foco, como a CPMF, o imposto sobre grandes fortunas e o imposto sobre transmissão de bens imóveis.
As alegações de confisco, nesses casos, não prosperaram nos tribunais, nem têm acolhida majoritária na boa doutrina. A discussão se reduz, a rigor, a questões doutrinárias relativas à suposta sobreposição de bases tributárias, sobre diretrizes "sadias" ou "perversas" de política tributária, questões despojadas de verdadeira substância constitucional, questões de mérito tributário cujo foro adequado de discussão estará na Comissão Especial e não nesta CCJR.
Outrossim, para se aferir a incidência do efeito confisco, no caso dos tributos progressivos, tal não se configuraria abstratamente, senão diante do caso concreto, eis que dependente da capacidade contributiva do cidadão, traduzindo-se, então, em inconstitucionalidade indireta, para que não pode ser objeto senão de afastamento, até onde possível, quando da normatização infraconstitucional.

5. DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Quanto ao respeito ao princípio da legalidade, que se inclui entre os fundamentais direitos e garantias individuais, considero impecável a proposição sob exame, sendo improcedente a suspeita de que a faculdade por ela atribuída ao Regulamento Único poderia tê-lo descumprido. No âmbito do ICMS, o regulamento, ainda que uniforme e coletivo, é assecuratório da autonomia, ainda que tolhida pela exigência de concertação coletiva e também pelos parâmetros da lei complementar federal, seguindo-se com a edição da lei estadual instituidora. Não poderia ser uma lei federal, pois aí sim, estaria configurada a mutilação da autonomia estadual. Por outro lado, o regulamento não poderia decorrer de lei estadual porque, embora equivalente à lei regulamentadora estadual, ele é supra-estadual, é a norma única editada pela coletividade dos Estados. Seu status de norma equivalente à lei estadual do imposto depreende-se, portanto, no caso, do próprio texto constitucional, sem margem, a meu ver, para dúvidas.
É preciso ver-se que o órgão colegiado, que se assemelha ao Conselho dos Governos Estaduais ( Council of States Government ), criado em 1933 nos Estados Unidos ou a Conferência Nacional para uniformização das Leis Estaduais ( National Conference of Comissioners on Uniform States Law ) caminha no sentido do federalismo cooperativo e, segundo consignado na doutrina - porque a idéia não é nossa - impregnado de maior representatividade do que o próprio Senado Federal, a quem compete a representação dos Estados.
Com efeito, o Senado é fragmentado em suas decisões, segundo interesses partidários ou age consoante sua adesão ou não ao Governo do Estado. Não fora assim, haveria maior sintonia em seus votos. Não sendo imperativo o voto, nem sempre a vontade do Estado se manifesta. Daí que a melhor representação se desenha no sistema alemão, em que os Senadores são nomeados pelo Estado e votam consoante indicação do Governo Estadual.
Salienta José Afonso da Silva com alta propriedade, sobre a atuação do Senado que
"há muito isso não existe nos EUA e jamais existiu no Brasil, porque os Senadores são eleitos diretamente pelo povo, tal como os Deputados, por via de partidos políticos". Em sendo a representação partidária, "os Senadores integram a representação dos partidos tanto quanto os Deputados, e dá-se o caso, não raro, de os Senadores de um Estado, eleitos pelo povo, serem de partido adversário do Governador, portanto defenderam, no Senado, programa diverso deste, e como conciliar a tese da representação do Estado com situações como esta".
In Curso de direito constitucional positivo, ed. Malheiros, São Paulo, pág. 447.
O colegiado completará o tipo tributário, de forma abstrata e uniformizada nacionalmente. Não se pode pretender que, com essas característica, refuja ao princípio da legalidade. Trata-se de forma exceptuada, mas de origem constitucional.
Sobremais, o CONFAZ hoje atua exatamente sob o ângulo que aqui se pretende inquinar de inconstitucionalidade. No entanto, reiteradamente o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a validade de seus atos.
Não é demais lembrar ainda Augusto Zimmermann:
Em sendo o vigente sistema tributário nacional de dificílima análise e compreensão, hoje cada Estado-membro se imagina explorado pelos demais na participação do bolo tributário. Sulistas entendem que nordestinos os exploram, porque na divisão dos recursos do FPE (Fundo de Participação dos Estados) e FPM (Fundo de Participação dos Municípios) ficam com 85% do seu valor. Nordestinos acham que são lesados por sulistas, porque pagam para eles o ICMS quando compram os seus produtos industrializados. Paulistas pensam que são prejudicados por nortistas e nordestinos que, portanto, ficariam com a maior parcela do IPI que suas empresas geram, além da concessão de subsídios e incentivos fiscais generalizados, bancados pelas riquezas por eles construídas. Enfim, é toda esta espécie de acusações e desconfianças recíprocas geradas por um sistema complexo e equivocado de repartição das receitas tributárias. Ob.cit.p.354.

6. NACIONALIZAÇÃO, LEGALIDADE, AUTONOMIA.

As análises formalistas que muitos constitucionalistas ainda fazem, insistindo no emprego, por parte dos entes federados, de todos os elementos formais da autonomia tributária, repudiando a validade de acordos firmados por coletividade supra-estadual, exigindo ratificação por lei própria de cada ente federado, guardam apenas interesse acadêmico, na medida em que não são acatadas pelo Supremo Tribunal Federal. Os convênios interestaduais são válidos, as autoridades estaduais engajam legitimamente seus Estados, independentemente de confirmação das assembléias. O ICMS praticado hoje já não é inteiramente autônomo, já tem forte componente federal e coletivo, e a pequena margem restante de autonomia costuma ser utilizada com ferocidade e nocividade, reclamando maior uniformização.
Cabe razão, aqui, ao grande luminar das finanças públicas brasileiras, Fernando Rezende, quando demonstra que o movimento da globalização conduz o mundo inteiro, e, particularmente, os países membros da União Européia, à harmonização tributária, à renúncia de prerrogativas da autonomia egoísta, em favor de uma uniformidade que se traduz em maior simplicidade e eficiência. Em síntese, é preciso evoluir, em ressonância com os vetores da globalização e da modernização, de uma federação competitiva para uma federação cooperativa, capaz de oferecer um ambiente sadio, pacífico, homogêneo, propício aos negócios, favorável ao desenvolvimento econômico e social.
Nossa federação é flexível, tem geometria variável, não é rígida como desejariam certos doutrinadores acadêmicos. Nunca é demais lembrar que nossa federação não resultou da fusão de entes independentes, muito ao contrário, resultou do desdobramento de um Estado monárquico unitário, desdobramento imposto, de cima para baixo, num gesto autoritário de líderes militares ilustrados. A autonomia dos entes federados é, então, mais uma construção teórica do que uma realidade factual. O perfil dessa autonomia é historicamente variável, flexível, passível de aperfeiçoamento e de evolução.
Desse ponto de vista, não há óbice para o novo perfil proposto para a regulamentação do ICMS, pela via de resolução do Senado, de lei complementar federal e de Regulamento Único coletivo. Mas, sob o crivo do equilíbrio federativo, tendo em vista as peculiaridades do arranjo federativo brasileiro, é possível vislumbrar um risco relativamente alto de coalizões e conspirações circunstanciais, de algumas regiões em desfavor de outras, risco ainda significativo com o critério proposto de maioria de 3/5 no Senado. Quanto ao Regulamento Único, há um pressuposto de que o critério da unanimidade, estabelecido na Lei Complementar nº 24/75, seria acolhido pela nova Lei Complementar prevista, mas não existe, a esse respeito, nenhuma garantia.
Poderia considerar-se razoável, então, em defesa do princípio federativo, alterar o texto proposto, para exigir, expressamente, uma maioria mínima de três quintos, na coletividade encarregada de editar o Regulamento Único, acompanhando o mesmo paradigma de maioria qualificada exigido para a resolução do Senado relativa às alíquotas. Essa exigência de maioria qualificada estaria mais apta a assegurar o equilíbrio federativo contra manobras eventuais de determinado grupo de regiões e aumentaria a força relativa das regiões politicamente mais débeis.
Em coerência com a argumentação precedente, embora admitindo que o espírito do tempo conduz à formação de federações cooperativas supranacionais, e que isso se reflete no interior das nações de organização federativa, induzindo a nacionalização dos aspectos cruciais do ordenamento tributário dos entes federados, o que leva a considerar razoáveis as incumbências bastante ambiciosas que a PEC 41 atribui à lei complementar federal, tanto no âmbito do ICMS quanto do ITR e do ITCD, é também forçoso admitir que alguma razão cabe à análise dos constitucionalistas formalistas, pelo menos no que se refere à competência para instituir o imposto.
Desse ponto de vista, parece um exagero inaceitável, e desnecessário, a instituição presumida do ITR estadual, ali proposta, na data em que a lei complementar o determinar, em nítida usurpação da prerrogativa de instituir o tributo, que cabe ao ente federado titular da respectiva competência. Cabe, aqui, ajuste na seqüência do texto proposto para o § 6º, IV, do art. 155, " (...) , enquanto não tiver sido editada a lei estadual encarregada de estabelecer a exigência do imposto". É evidente que a lei complementar federal não tem o alcance de impor atos de gestão fiscal, atinentes ao ITR, aos órgãos da administração do Fisco estadual, submetidos à lei estadual.

7. INDELEGABILIDADE, PROGRESSIVIDADE.

O princípio federativo, e o princípio da independência dos Poderes, e o princípio da legalidade, combinados, todos com força pétrea, têm como corolário a discriminação das competências tributárias e a sua indelegabilidade.
Exceção expressa à indelegabilidade foi outorgada, pelo Constituinte originário, de 1988, no § 1º do art. 153, da CF, ao Poder Executivo, para alterar alíquotas dos tributos regulatórios, II, IE e IOF, e também do IPI.
Não se afirme que a Constituição apenas abriu exceção a tributos regulatórios, eis que não o é o IPI. De igual sorte, verifique-se que a Lei Complementar n.65 foi reconhecida como constitucional pelo STF, reconhecendo inocorrer delegação, senão mera explicitação.
Razão não socorre àqueles que se insurgem contra a supressão proposta, no art. 153, VII, da menção expressa à lei complementar, para instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas.
Aqui, há pleno respeito ao princípio da legalidade, sem prejuízo à remissão a normas gerais, convenientes à lei complementar, já existente no art. 146 da CF. Não se vislumbra prejuízo constitucional algum na supressão proposta, apenas se torna mais leve e se equipara o IGF aos demais tributos passíveis de instituição por lei ordinária.
Quanto à progressividade proposta para o ITBI, não se vê óbice constitucional. Há evidente exagero nas suposições de ofensa ao princípio da capacidade contributiva, mesmo porque operações de valor maior ou em lugares mais conspícuos induzem presunção de capacidade contributiva maior. As objeções envolvem estritas questões de mérito. É verdade que o ITBI não é imposto pessoal, nem é imposto patrimonial, funciona mais como um encargo sobre vendas imobiliárias, ou os chamados "direitos de registro". Mas se o constituinte derivado considerou constitucional, precedentemente, a introdução da progressividade no IPTU em razão do valor do imóvel, mesmo contrariando torrencial jurisprudência do Supremo Tribunal Federal nos termos de que a progressividade convém a impostos pessoais mas não a impostos reais, então, aqui, também não há o que objetar.
Menos razão ainda cabe àqueles que invocam suposta inconstitucionalidade indireta e futura decorrente da adoção do princípio da progressividade no ITCD. É certo que praticamente todos os países mais civilizados do mundo, especialmente os membros da OCDE, adotam fortíssima progressividade nas tabelas de alíquotas dos respectivos impostos sobre sucessões e doações, e isso há muitas décadas, sem que ninguém reconheça que isso tenha produzido, como alguns alegam que aqui se produziria, descapitalização de empresas nacionais, ou supostos efeitos de confisco. Muito ao contrário, análises indicam, naqueles países, que a tributação progressiva dos patrimônios herdados ou doados estimulou a agilização e profissionalização gestionária dos negócios e a rentabilização mais acentuada de ativos antes pouco produtivos.

8. ICMS E PRINCÍPIO FEDERATIVO.

O proponente da PEC 41, neste primeiro momento, adotou o princípio da cobrança na origem, com o objetivo de contornar dificuldades constitucionais e de mérito da mudança para o destino por muitos desejada (e também administrativas, para evitar aumento da sonegação).
As exceções existentes abrangem a eletricidade e o petróleo, cuja operação interestadual goza de imunidade concedida pelo Constituinte originário de 1988. Essa imunidade gozaria, poder-se-ia argumentar, enquanto limitação constitucional ao poder de tributar, de uma garantia de imutabilidade, embora, talvez, não tão forte quanto a que se empresta às imunidades tributárias constitucionais genéricas, do art. 150, VI, da CF. As regras propostas das alíneas do inciso VI do art. 155, § 2º, apenas ajustam a redação da sistematização constitucional vigente desse tratamento, sem promover mudança alguma no que já existe presentemente.
Alterações desse tratamento hoje vigente, adotado pelo Constituinte originário, sucumbiriam a contestações do ponto de vista de que modificariam a equação federativa pactuada em 1988. Entenda-se bem que não é qualquer desequilíbrio federativo que é inconstitucional. Não o é aquele admitido pelo constituinte originário. O que poderia ser arguído de inconstitucional seria algum substancial reequacionamento federativo diverso daquele consagrado pelo Constituinte originário de 1988. O que o constituinte originário adotou não pode ser incriminado como inconstitucional. Mas poderia ser inconstitucional a alteração intentada pelo constituinte derivado se não respeitasse a equação federativa adotada pelo constituinte originário.
Esse claro raciocínio poderia ser invocado, em aparência, para dissuadir representantes de Estados como, por exemplo, o do Paraná e do Rio de Janeiro, que invocam, com razão, perdas sofridas em razão da imunidade constitucional imposta às operações interestaduais com energia elétrica e petróleo. Os reclamos são procedentes, mas o desejo de mudança parece envolver questão de mérito, cabível na Comissão Especial. Em suma, as postulações dos Estados produtores elétricos e petrolíferos, ainda que justas, descaberiam neste estrito foro preliminar da admissibilidade.
Mas uma análise mais demorada e cuidadosa permite vislumbrar duas dissimetrias, resultantes do texto da PEC 41.
A primeira dissimetria nasce do novo paradigma estatuído para o princípio misto de destinação do ICMS com cobrança na origem. Ao promover essa alteração, a nova sistemática adotada pela reforma da PEC 41 põe em cheque a rigidez da imunidade do art. 155, § 2º, X, "b", da Constituição vigente, que, aliás, os proponentes se esqueceram de revogar, estando em conflito com a nova redação proposta para o inciso VI, "d", do mesmo art. 155, § 2º.
Originalmente, o princípio era misto, com exceção para a eletricidade e petróleo, que obedeciam ao princípio de destino (pois a imunidade, ou a alíquota zero, na operação interestadual, equivale à adoção plena do princípio do destino). Agora, mudado o paradigma, e adotado o princípio misto com cobrança na origem, fica incoerente manter a exceção e passa a ser intensamente questionável a persistência desse tratamento excepcional que traz perdas muito significativas para os estados produtores de energia e petróleo. Cabe aqui, em nome do equilíbrio federativo e também da consistência principiológica do ordenamento constitucional, a sugestão à Comissão Especial é no sentido de excluir a exceção do destino, resultante da imunidade às operações interestaduais com energia e petróleo, medida essa indubitavelmente de grande impacto, em favor dos Estados produtores de energia e petróleo, assim aquietando uma das mais candentes contestações à sistemática do ICMS.
A segunda dissimetria, que me parece inegável, foi claramente percebida e assumida ruidosamente por todos que reivindicam a previsão constitucional de fundo de compensação aos Estados exportadores, medida simétrica à constitucionalização da exoneração total das exportações, o que se afigura procedente, a meu ver, se não de um ponto de vista puramente teórico, pelo menos do ponto de vista da nossa prática constitucional positiva.
Assim, ainda que se possa alegar, especulativamente, que uma política de ressarcimento perene aos Estados exportadores seria inconsistente, contraditória, com uma adesão plena ao princípio da não-exportação de impostos, materializado na exoneração total das exportações, temos a seguinte situação de fato, a saber, que a exoneração constitucional em vigor abrange apenas os produtos industrializados, e prevê compensação perene aos Estados exportadores de produtos industrializados, financiada com 10 % da arrecadação do IPI, não cabendo mais discutir se mal ou bem, pois que é uma correlação constitucional vigente, indiscutível porquanto santificada pelo Constituinte originário.
Ao propor a constitucionalização plena da exoneração das exportações, incorporando preceito da chamada Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/96, alterada pela LC 102/00 e LC 115/02), não há como, simetricamente, deixar de cogitar da constitucionalização do fundo compensatório correlativo, dado o precedente indiscutível do art. 159, II, da CF em vigor. O precedente desautoriza o argumento de que o fundo compensatório da Lei Kandir tinha sido previsto para durar por prazo certo, na suposição de que, com o tempo, as perdas se diluiriam diante do aumento da atividade econômica e, junto a ela, do incremento dos ingressos tributários, decorrente do crescimento das exportações. O precedente do art. 159, II, pode ser um mal, numa avaliação puramente teórica, mas persiste, do ponto de vista da análise constitucional, como um molde constitucional irrecusável e indiscutível.
Isso posto, atendendo às reivindicações mais numerosas, parece conveniente sugerir à Comissão Especial a incorporação, na altura do art. 159, I, "e", de previsão de fundo compensatório aos Estados exportadores, nos moldes do que consta hoje nas leis complementares mencionadas, para sanear possível assimetria no texto constitucional.
Não procedem, por outro lado, a meu ver, inquietações manifestadas com relação à conotação difusa do conceito de financiamento solidário, proposto no parágrafo único do artigo 203. Se houvesse, ali, intenção implícita de forçar os entes federados sub-nacionais a comprometer parcela de suas receitas próprias no programa de renda mínima a ser instituído pela União, estaríamos diante de uma suposta ofensa ao princípio federativo. Mas isso, evidentemente, seria um cenário de ficção, que não corresponde à realidade nua do texto proposto, onde viceja, aparentemente, a noção de cooperação voluntária, não se vislumbrando, a rigor, nenhuma inconstitucionalidade.
Igualmente não procede a aventada afronta ao princípio da igualdade, no que respeita à contribuição sobre o lucro das instituições financeiras, a título de discriminação frente às demais atividades livremente exercidas. A igualdade reside, consoante conhecida lição, no tratamento igual aos iguais e desigual aos desiguais. Com quem se confundem os bancos ? Ou a quem se igualam ?
Cumpre também assinalar que não se tem como fazer prosperar um ente coletivo senão se tiver instrumentos que sancionem os que tergiversem. Daí que, consoante bem lembrado pelo Professor e Deputado José Eduardo Cardozo, basta lembrar-se da Lei de Responsabilidade Fiscal e das sanções que estatui. Sobremais, o próprio Texto Constitucional prevê situações interventivas e de restrições financeiras, como é o caso de restrição de recursos. Cumpre lembrar que não há norma sem sanção, senão aquelas conhecidas como secundárias.
Quanto à eliminação da ressalva final do § 6º do art. 150 da CF, que viabilizava a outorga de isenções e outros benefícios, traduzindo isso uma subtração de competência estadual, vale observar-se que se tratava de previsão de uso coletivo, sob decisão unânime e, mesmo assim, conduzia à conhecida guerra fiscal. Sua eliminação decorre do novo sistema, com o qual conflita de forma figadal. A não se eliminar aquela competência, nulifica-se toda a PEC.
Também se falou que, por ser permanente, seria agora imposto a CMF, cumprindo que se o partilhe. Nenhum diferencial ontológico existe entre o imposto e a contribuição. São absolutamente iguais. A distinção apenas reside no fato de que a contribuição tem finalidade. E, no caso, está ela explícita.
Cabem, por fim, ajustes de redação, para corrigir alguns dos descuidos praticados pelo proponente, ao referir-se inadequadamente, por dez vezes consecutivas, a "esta emenda", em lugar de a "esta constituição", ou a "redação dada por esta emenda", nos artigos 3º a 7º da PEC, e nos textos propostos para o art. 195, § 14, I, da Constituição, e arts. 90 a 92 do ADCT, essa última referência podendo ser suprimida sem danos.
Decidindo, enfim, a questão fundamental que se põe aqui neste foro, a respeito do juízo de admissibilidade, minha opinião é que a reforma tributária, nos termos propostos, e efetuados os pequenos ajustes saneadores referidos, não tende a abolir a forma federativa de Estado, nem ostenta qualquer outro óbice capaz de prejudicar sua admissibilidade, razão pela qual VOTO PELA ADMISSIBILIDADE DA PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41, DE 2003, NA FORMA DA EMENDA SANEADORA DO RELATOR.
Sala da Comissão, em 21 de maio de 2003.
Deputado Osmar Serraglio
(PMDB/PR)
Relator


7 - Relatório da Comissão de Reforma Tributária

REFORMA TRIBUTÁRIA - PEC 41_03 - RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO ESPECIAL.pdf

8 - Emendas a PEC 41/03

I - Texto Aprovado em 1º Turno na Câmara dos Deputados - 17/09/2003.

Texto.doc

II - Texto Aprovado em 2º Turno na Câmara dos Deputados

RedacaoPara2Turno_170903.pdf

9 - Detalhamento da Votação Parlamentar
I - Votação da PEC nº 41/03 na Comissão Especial de Reforma Tributária
10 - REFORMA TRIBUTÁRIA - SENADO - UMA NOVA PROPOSTA
MANIFESTAÇÕES PARLAMENTARES.doc

11 - Emendas de Interesse da Região Centro Oeste
Emendas_PEC_74_03_FPCO_Senado.zip

I - Emendas Proposta na Câmara dos Deputados - Comissão Especial e Plenário
Relação de Emendas Apresentadas pela Região Centro Oeste.doc

II - Emendas Proposta no Senado - Comissão de Constituição e Justiça
PEC 74_03 - Emendas Plenário Senado - FPCO.zip

III - Emendas Proposta no Senado - Plenário
Emendas_PEC_74_03_FPCO_Senado_CCJ.zip


IV - Quadros Resumos das Emendas Propostas

RELAÇÃO EMENDAS - PEC 41_03 - 14.07.2003.xls

Centro-Oeste 00 - Quadro Resumo das Emendas Plenário - Senado - FPCO.xls


12 - Relatório da PEC 74- 03


REDAÇÃO FINAL PEC 74-03 Senado - À PROMULGAÇÃO.doc

REDAÇÃO FINAL PEC 74-03-A Senado - Retorna a CÂMARA.doc

PEC CONSOLIDADA COM PARECER Nº 1860 - 1934 E 1935.doc